채상욱 전 하나금융투자 연구위원(채상욱TV 대표)

정부는 11월 18일 전세형 주택의 공급을 담은 전세대책을 발표했습니다. 총 공급은 2022년까지 11만 4000호이며 이 중 내년 상반기까지 4만 9000호(수도권 2만 4000호)를 공급한다는 계획입니다.

먼저, 최근의 전세가격 상승의 원인이 무엇인지를 알아야 해법도 찾아볼 수 있을텐데요. 원인은 실제로 다소 복합적이라고 볼 수 있을 것 같습니다. 또 방향성 측면에서는 전세가격이 과거 급격히 상승했던 시기에 빗대어 봤을때가 있으니 그때와 현재의 상황을 비교하는 것도 좋은 방식일텐데요.

전세가격은 매매가격과 다소 상보적으로 움직이는 경향이 있습니다. 매매가격이 상승하는 국면에서는 전세를 끼고 주택을 매수하는 수요가 증가하고 이 과정에서 전세라는 임차가 대거 공급되면서 전세가격은 다소 안정세를 유지하는 경향이 있습니다. 가장 최근에는 2015~2019년의 5년간 있었던 흐름이죠.

반대로 매매가 상승률에 대한 기대가 적어지면 전세를 유지하는 것이 소유주 입장에서는 딱히 유리한 선택이 아니어서 전세를 월세로 전환하거나 혹은 신규 주택을 구입하는 계층이 주택구입을 미루고 전세를 선택하면서 전세가격이 상승하는 흐름이 나타납니다.

이는 2008~2014년의 긴 기간동안 있었던 현상이고 아마도 최근에도 이런 추세의 시작이 아닌가 싶습니다. 실제 이 기간의 높은 전세가 상승으로 전세가율이 평균 75%를 웃돌고 이에 임대시장 안정화 정책으로 기업형임대주택(뉴스테이)이 정책으로 활용되었던 점을 기억하실 분 많을 겁니다.

두번째로 언급할 점은 전세가격의 상승률이 높은 지역인 서울-경기-부산 지역 등을 볼 때, 이들 지역 중 특히 서울의 경우 자가점유율이 유난히 낮은 도시라는 것입니다. 자가점유율은 집 주인이 자기 집에 거주하는 것을 의미하는데요, 전국적으로 자가점유율은 약 58%지만 서울시만 놓고 보자면 43% 정도 됩니다.

즉, 서울은 한국 제1의 도시이므로 비 서울 거주자의 투자수요도 많을 수 밖에 없는 지역인데요 그래서 서울의 주택을 매수하고 이를 임차로 돌리는 투자수요가 많고, 이 때문에 자가점유율이 지속적으로 낮게 유지되어 왔습니다. 반대로 말하면 서울시의 투자수요가 높은 것이 서울시의 임차공급을 늘리는 형태로 작동해 왔기 때문에 상대적으로 임차시장의 경우 공급이 활성화 될 수 있었죠.

그러나 문제는 서울이든 전국이든, 우리나라의 임대공급 중 공공임대 시장 약 20%를 빼면 개인이 80% 이상을 차지하고 있다는 것입니다. 그리고 개인이 임차를 공급하려는 경우, 대부분은 다주택자인 경우가 많았다는 점입니다.

그래서 정부가 2017년부터 다주택자에 대한 규제를 강화하기 시작하고 특히 2018년 9·13 정책 등을 통해서 보유세·양도세 규제를 본격화하기 시작하고 다주택자들의 신규주택 취득이 감소하면서 자연스럽게 임대공급도 감소하고(반대로 자가점유율은 높아지고), 임차료가 상승할만한 환경을 맞이하고 있었다는 겁니다. 이제 다주택자들이 다주택을 유지하면 높은 보유세 부담, 양도세 부담 등이 있으므로 그럴 필요가 없어졌고 이것이 전세공급 축소로 나타납니다.

세번째는 두번째에서부터 이어지는 건데요 2020년부터 달라지는 제도들이 자가점유율을 높이는 형태로 가서 ‘전세 축소’가 일어난다는 것입니다. 아마도 이것이 최근의 높은 전세가 상승의 트리거(기폭제)라고 생각됩니다.

연초 초기단계 재건축 아파트의 조합원 입주권 자격을 종전 소유만 하고 있어도 받을 수 있다가, 2년 실거주를 해야 받을 수 있도록 변경한 건이 있으며 이는 점유율을 높이고 반대로 임차율을 낮추는 형태로 나타났습니다. 또 7·10 대책에서 2021년부터 1주택자의 장기보유 특별공제 80%가 현재 보유10년 80%에서, 내년부터는 보유 10년 40%, 거주 10년 40%로 거주 조건이 추가되면서 서울의 주택을 임대로 돌리던 소유주가 공제를 받기 위해서 거주하는 현상, 즉 자가점유율 상승이 나타난다는 겁니다.

한 아파트 단지 모습. (사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

네번째로는 임대차2법 중 갱신권을 사용하는 가구가 증가하고(갱신권을 쓰는 것이 압도적으로 유리하기 때문), 자연스럽게 전세축소가 나타나서 신규전세 가격이 높아지는 것입니다. 물론 이런 복합적 요인들 외에도 국토부가 밝혔듯, 예상을 상회하는 가구수 분파는 주택수요의 강세이므로 이런 점 등이 모두 작용했습니다.

이에 대한 대책의 큰 얼개는 당연히 높아진 주택 수요에는 주택공급을, 축소된 임차시장에는 임차공급이 수반되어야 될 것입니다. 그러나 부동산의 공급은 준공이므로 당장 준공을 할 수가 없기에 이번 발표된 11·18대책에서는 공실을 활용해서 순수 임차목적 주택, 즉 전세공급을 늘리는 것이었습니다.

현 공공임대 중 공실주택을 활용, 3만 9000호를 공급하며 공공전세라는 새로운 모델로 1만 8000호를 공급합니다. 정책 내용을 뜯어보면 민간의 전세공급을 유도하기 위해 신축주택 매입약정 호수를 4만 4000호로 확대해서 신축전세 공급을 단기간에 늘리는 것 역시 핵심 정책입니다.

마지막으로는 비주택(호텔·오피스텔) 공실을 리모델링 해서 1만 3000호를 공급하는 것입니다. 이를 모두 합하면 총 11만 4000호이며 수도권에 총 7만 1000호, 서울에는 총 3만 5000호가 공급이 됩니다. 서울에 가장 많은 공급을 담당하는 것은 바로 ‘신축 매입 약정’인데요 이는 민간 주택공급 사업자가 주택을 건설하고 전세공급을 한다고 했을 때, LH등이 매입해 주는 제도이며 현재도 시행하고 있는데 이 물량을 확대해서 공급한다는 것입니다.

이상의 대책으로 현재의 전세시장이 단박에 안정화 될 가능성은 높지는 않을 거 같습니다. 전세가 상승의 원인이 복합적이기 때문이며 무엇보다 현 정부의 주택기조가 ‘실거주 촉진(투기수요 방지)’에 있기 때문에 아마도 미래에도 지속해서 자가점유를 서두르는 소유주들이 증가하면 할수록 임차축소는 미래에도 존재할 것이기 때문입니다.

다만, 전세 안정화 대책은 사실 시작되었음을 지적하고 싶습니다. 수도권 128만호 중 공공택지 84만호 공급이 그 내용입니다. 공공택지 공급에는 순수 임대목적 주택공급이 30%를 상회하므로 상당한 양이며 나머지도 분양가상한제 아파트들이므로 접근가능한 가격대의 아파트들이 대거 공급이 되어서 주택수요에 대응할 겁니다.

2023년 이후부터는 2020년 분양주택이 서울에도 입주를 시작하고 이 시기부터는 3기 신도시나 서울시의 공공택지 13만호 공급도 따라주는 만큼, 공급부분에 있어서도 적지 않은 수량이 공급이 되기에 밸런스를 맞출 것 같습니다. 이는 마치 주택 준공이 수도권에 몰렸던 2018~2019년(2015-2016년 분양물량이 3년 후 준공된 것) 매매-전세가 안정화 되었던 것과 비슷합니다.

이상의 흐름에서 문제는 입주량이 감소하는 2021~2022년인데요 현재의 정책이 그래서 2022년까지 단기성 정책이 주를 이루는 것이 아닐까하고 생각해봅니다. 물론 이것으로 끝나서는 안되고 지속해서 순수 임차목적 주택의 공급은 이뤄져야 할 것입니다.

아쉬운 부분은, 정부 부동산 정책의 큰 골자가 자가점유를 높이는 형태, 즉 실거주를 지향하는 형태로 이뤄졌다면 자연스럽게 임차축소가 이뤄질 것을 예상할 수 있지 않았나, 그로 인해 사전에 임차공급 확대를 기민하게 추진할만한 상황이 아니었나 하는 점입니다. 한국적 특수성에서 다주택자를 규제할 시 전월세 공급이 감소한다는 것은 많은 시장전문가들이 지적해 온 사실입니다. 때문에, 순수 임차목적 주택공급에 대한 대안이 미리 서 있어야 하지 않았을까 하는 아쉬움도 남습니다.

두번째는 현재 이미 높은 시장 전세 가격으로 선택한 가구들에 대한 보조가 따라주면 어떨까 하는 것입니다. 현재 갱신권을 쓴 임차인과 신규임차인 간 임차료 차이는 상당히 큽니다. 2020년 신규임차인들 중에서 집주인의 점유로 인해 내몰린 임차인들을 적게라도 보조해주는 정책이 나오다면 어떨까 싶습니다.

셋째는 임차가구의 자가주택 취득에 대한 배려입니다. 영원히 전세살고 싶은 가구는 없을 것이며 소득과 제도가 허용하는 범위에서 자가를 구하고 싶어할 것이기에, 실수요의 자가취득을 권장하면 어떨까요? 그렇다면 전세수요도 낮아질 것입니다.

매매시장에 이어서 전세시장까지 변동성이 높아지면서, 매매나 전세(월세)를 반드시 선택할 수 밖에 없는 가구의 고민이나 스트레스도 커질 수 밖에 없는 환경입니다. 이번 대책으로 공공은 공실까지 활용하면서 영끌하는 이미지를 주긴 했습니다만, 주택공급의 핵심은 민간입니다. 민간 사이드의 순수 임차주택 공급을 더 활성화 할 수 있는 대책(리츠를 포함해서)들을 발굴하고 적극적으로 시장 안정화에 나서기를 바라봅니다.