도움말 주신분 이 주 희(李 周 熙)  <내무부 지방행정연수원 교수>

본격적인 지방시대를 맞아 한국형 자치가 정착될 때까지 각 자치딘체장·의회· 주민 등 모두의 협조차 필요할 에아다. 미국·영국·일본·프랑스·스위스 등 지방자치 선진국의 운영사례와문제점 등을 살펴봄으로써 우리가 노력해야 할 부분들을 짚어보도록 한다.

미국    전문경영인 ‘시티매니저’ 활성화

미국 지방자치제도는 주정부가 각기 자신들의 역사와 필요에 의해 만든 제도이므로 공통점을 찾기란 매우 힘들다. 다만 주정부 바로 밑에 개별적 지방자치단체가 있을 뿐으로 우리의 도(道)와 같은 중간적 성격을 띤 지방자치단체는 없다. 따라서 각 지방자치단체는 모든 사무의 권한을 위임받은 주정부의 지휘·감독을 받는 것이 특징이다.

그렇지만 중앙과 지방의 갈등은 끊이지 않는다. 정부가 주(州)정부에 복지, 극빈자의료보호 업무를 떠넘기는 법안을 통과시키자 지방에서는 지역출신의 연방 상·하의원들을 소환하는 주법(州法)을 제정했다. 연방정부에 맞서기 위한 것이다.

미국 시(市)정부의 형태는 크게 세가지로 나눌 수 있다. 의회-관리인형, 시장-의회형 , 위원회형이 그것이다.

의회-관리인형은 인구 1만명 이상 도시중 48%인 2천9백66개의 시(市)에서 채택하고 있다. 시민들이 직접 뽑은 시의원들로 의회를 구성하며 여기서 시살림을 맡을 시관리인 (City Manager)을 임명한다. 의회는 정책수립·예산승인·세율결정 등 시(市) 행정의 골격을 짜며 시관리인은 이를 실천에 옮겨 살림을 꾸려나가면서 공무원 채용 및 해고의 재량권을 갖는다.

시장-의회형은 연방정부-의회의 축소판으로 생각하면 된다. 시장과 시의원 모두 선거를 통해 선출한다. 이 제도는 인구1만명 이상 도시의 42%를 차지하며 인구가 많은 대도시에서 선호도가 높다.

시장은 행정부서장 임명권과 시행정 전반에 대한 권한과 책임을 가지며 의회의 입법활동에 대한 거부권을 행사한다. 의회는 시예산 승인·입법·회계감사 등의 업무를 수행.
위원회형은 전체도시의 3%에 불과하며 5천명 규모의 소도시에서 실시되고 있다.

입법·행정권을 모두 가진 위원회는 시의 중심부이다. 치안담당·회계·검사·서기 등 주요 부서장 역시 주민직선으로 뽑는다.

그리고 대도시 단체장을 제외한 군소자치단체장 및 의원들의 경우 보수가 지급되고 있으나 충분치 않아 겸직을 하고 있다.

미국은 지방자치제도를 실시해오면서 80년이후 7개의 지방자치단체가 주(州)정부에 파산신청을 냈다. 경영악화로 인한 자치단체의 파산과 피폐는 미국만의 현실이 절대아니다. 일례로 메사추세츠주(州) 첼리시(市)의 경우 주정부에 파산신청을 낸 91년 세수입이1천3백만달러로 이는 10년전보다 40%나감소했다. 재정 적자가 2백만달러에 육박하자 3백명의 교사 중 4분의1을 해고했다. 그리고도 살아날 길이 없자 주(州)정부는 민선시장을 파면하고 의회의 핵심권한인 입법권을 정지시켰다.

이와는 정반대로 버지니아주(州) 햄프턴시의 경우는 첼리시(市) 주민들에겐 선망의 대상이 되었다.

인구 13만명의 햄프턴시는 80년대초만해도 변변한 쇼핑센터 하나없는 낙후된 도시였다.

이 도시는 84년 밥 오닐씨(氏)를 시티 매니저로 임용하면서 개혁의 시대로 들어셨다. “시민들에 게 불필요한 직원은 월급받을 자격이 없습니다” 취임사에서부터 개혁바람을 일으킨 오닐씨는 철저한 실적주의를 도입하고 국장급의 월급을 성과급으로 바꾸었다. 보너스는 여론조사에 나타난 시민만족도에 따라 지급했다. 시(市)살림이 갈수록 나아지면서 93년말 여론조사서 현재의 시(市)행정에 만족한다는 대답이 93%로 껑충 뛰었다. 이렇듯 지방정부의 성공은 정치인에 의한 달콤한 구호와 선전이 아니라 자치단체의 살림을 얼마나 잘 꾸려나가느냐에 달려 있음을 입증하고 있다.

영국    지방정부가 중앙(中央)에 예산소송도

영국의 지방자치제도는 지방마다 달라 복잡하다. 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북부아일 랜드가 각각의 자치 체제를 형성하고 있는 것이다. 잉글랜드는 런던을 제외하고는 광역자치단체인 45개의 도(道)(County)로 되어 있다. 그중에서 도시권은 6개이고 비도시권은 39개이다.

기초자치단체는 구(區)(District)라고 하는데 모두 3백65개가 있다. 웨일즈는 6개의 카운티와 37개의 구(區)가 있다. 스코틀랜드는9개의 도(道)(Region)와 53개의 구(區)로 되어 있으며 북부아일랜드는 26개의 구(區)로 구성되어 있다.

잉글랜드와 웨일즈에서 도의 선거구는 디비전(Division)이라고 부르며 선거구당 의원1명이 선출된다. 그(區)(District)나 런던구(區)의 선거구는 와드(Ward)로 불리며 각각 1~3명의 의원을 선출한다. 모든 도의회선거는 4년마다 실시된다.

스코틀랜드의 선거구는 모든 도(道), 도서(島嶼)별로 나뉘며 또 구(區)도 선거구 로 나뉜다. 이선거구에서 의원이 1명씩 선출되며 임기는4년으로 도와 구(區)에서 2년마다 교대로 선거가 실시된다.

북아일랜드의 의원선거는 4년마다 실시된다.

지방자치단체의 권한에 있어서는 잉글랜드와 웨일즈는 법률에 의하여 부여된 권한의 범위내에서 모든 행정을 집행한다. 도는 광역적인 계획과 행정에 관한 사항 및 상당한 재원을 필요로 하는 사항을 관장하며 도(區)는 일반적으로 지역에 밀착된 문제에 책임을 진다.

스코틀랜드의 도와 도(區)의 기능차이는 잉글랜드·웨일즈와 동일하나 도가 모든 기본계획, 공업진흥, 상하수도에 관계되는 서비스에도 책임을 진다는 것이 다른 점이다.

북아일랜드의 경우에는 도(區)에서 모든 권한을 가지고 있으며 교육, 사회서비스, 주택 등에 관한 사무는 각종 위원회에서 맡고 있다.

잉글랜드와 웨일즈에 있어서 중앙정부와 지방자치단체의 관계는 중앙정부는 일반법이나 특정지역에 관련한 법령의 형태로 지방자치단체에 권한을 부여하고 지방자치단체는 그 부여된 권한에 의하여 행정을 실시한다.

스코틀랜드에서는 지방자치단체는 중앙의 주요기관과 밀접한 관계를 유지하여야 한다. 북아일랜드는 지방행정의 관할하에 있던 중요한사무의 대부분이 중앙정부로 이관되어 있으며 현재의 행정은 관계부처의 직할 일선기관이나 각종 위원회를 통하여 실시되고 있다.

영국의 지방자치제의 대표적 성공사례로는 런던 완즈워드구를 꼽을수 있다. 주민들이 지방세를 내지 않고 경쟁력이 뒤진 행정업무가 민간으로 넘어가면서 수백명의 공무원이 하루아침에 일자리를 잃게 되었다. 우리로서는 상상할 수도 없는 일들이지만 주민들이 지방세를 내지않는 완즈리드도(區)는 ‘지방행정의 경영’을 목표로 행정서비스를 과감하게 민간에 입찰하고 있다. 최소의 비용으로 최대의 행정서비스를 제공하겠다는 것이 목적이다.

입찰제로 운영하다보니 최고의 민간기업이 행정서비스를 맡게 되는 장점도 있지만 관련분야 공무원들이 대량으로 일자리를 잃기도 한다. 그러나 주민들로부터는 서비스 질의 향상으로 대대적인 지지를 받고 있다.

영국에서도 지방자치의 가장 큰 어려움은 중앙정부의 간섭을 꼽는다. 지방정부가중 앙정부의 예산통제에 소송을 거는 등 지방단체끼리 연합해 중앙정부에 대항하기도 한다.

지자제의 선진국에서도 이처럼 중앙과지방의 마찰과 충돌이 번번하여 때로는 자치를 마비시키기도 한다.

일본    주민 합치(合心) 인프라 유치에 전력

일본의 지방자치구조는 중앙정부중간자치 단체인 도(都)·도(道)·촌(府)·현(縣)이 있고 그 밑에 기초자치단체로서 시(市)·정(町)·촌(村)이 있다. 이것들은 우리의 시(市)·도(道)나 시·면에 각각 해당하는 것으로 우리의 해당되는 제도는 없다.

지방 선거범위는 1도(都)·1도(道)·2촌(府)·43조(照)의 지사와 의회의원 및 시(市)·정(町)·촌(村) 단체장 및 의장, 의회의원까지 실시한다. 1947년 지방자치제도의 개혁에 따라 각급 지자체선거를 통일지방선거라는 명칭하에 4년마다 전국 동시에 실시하고 있다.

일본 지방자치 단체장 선거에 있어서 특이한 점은 대체로 무소속으로 복수정당의 연합 추천 또는 지지로 출마하는 후보가 당선에 유리하다는 점이다.

왜냐하면 지사와 시장은 지역사회발전과 지역주민의 생활향상에 중점을 두어야하므로 특정정당의 공천을 받을 경우 다른당 소속 주민들의 지지를 상실할 가능성이 있기 때문이다.

의회의원은 대도시에서 정당 추천으로 입후보하는 추세이지만 시(市)·정(町)·촌(村) 등 하급자치단체 의회는 무소속 출마사례가 많다.

지방의회와 단체장은 각각 불신임 결의와 의회해산권을 갖고 있으나 지자체의 평화를 위해 양기관은 일반적으로 대립하기보다는 협력관계를 유지하고 있다. 지자체단체장 및 의원의 경우 보수가 지급되며 겸직이 금지된다.

대표적인 지방자치 성공 사례로 시즈오카(靜岡)현 가케가와(掛川)시(市)를 들 수 있다. 인구 7만5천명의 작은 도시로 시(市)를 관통하는 신칸센(新幹線) 고속철도를 그냥 지켜보기만 했을 뿐 타고 내리지를 못했다. 그러나 79년 신무라 준이치(榛村純一)씨가 민간시장으로 취임하면서 신칸센역 유치운동을 벌였다.

일본국철측에서 역건설에 펼요한 예산(1백37억엔)이 없다는 이유로 미온적 태도를 보이자 역유치를 위한 자발적인 모금운동에 나선 것이다.

가구별로 10만엔을 기준으로 하되 능력에 따라 더 내거나 덜내도 좋은 모금이 진행됐다.

이와 동시에 시는 시민들의 뜻이 이러니 신칸센역을 만들어 달라고 무려 1백여차례에 걸쳐 간청했다. 4년뒤인 84년 일본국철측으로부터 승락을 얻어냈다. 그로부터 다시 4년이 지난 88년 마침내 가케가와역 이 문을 열었다.

이와 함께 시는 93년 도쿄와 나고야간도메이(東名)고속도로의 인터체인지와 톨케이트를 도시 진입로에 건설했다. 지역발전은 철도나 도로와 같은 사회간접자본시설에 따라 크게 좌우된다. 신칸센역과 도메이고속도로 개통에 따라 인적·물적 수송은 물론 산업전반이 한단계 도약한 것은 두말할 나위가 없다.

지방자치제는 지역주민이 힘을 합쳐 잘사는 고장 만들기 운동이라는 사실을 실증적으로 보여준 예라 하겠다.

프랑스    3만6천여 코뮨 이기주의 문제

프랑스에서는 지난 1790년 최초로 도(道)(Department) 의회의원을 선출했으며 1838년, 1871년 등 수차례에 걸쳐 권한을 확대해왔다. 그러나 프랑스에서 진정한 지방자치제도가 실시된 것은 1982년으로 행정권이 국가임명 도지사에서 선출직 도의회 의장으로 이전된 시점이다.

프랑스의 지방자치단체는 중앙정부 아래 2개의 레종(Region)과 95개의 도(Department)로 구분되는 광역자치단체가 있고 그 아래에 코abs(Commune)이라 불리는 3만 6천여개의 시가 기초자치단체를 구성한다.

시의회(Conseil Municipal), 도의회(Couseil General), 지역의회(Conseil Regional) 등 모든 자치단체가 유권자에 의한 직접선거로 선출된다. 행정권을 보유한 단체장(시의회 의장, 도의회 의장, 시장)은 의원 중에서 간선(間選)된다.

각급 지자체 선거의 동시 실시여부는 그동안 수차례 변동이 있었으나 지난 3월 법개정으로 도(道)의회의원 선거 및 시(市)의회의원 선거는 동시에 실시하게 되었다.

지자체의 대표적 관할 업무는 초·중등학교 건설 및 관리로 지역의회는 지역 경제개발 촉진, 환경보호, 고등학교 건설 및 관리 등을 주요 업무영역으로 하고 있다.

또 도의회의 주요 업무영역은 보건 및 사회정책, 관광개발, 중학교 건설 및 관리 등이다. 시의회는 초등교육, 도로행정, 하수오물처리, 건축허가 등을 다루고 있다.

중앙정부와 지자체와의 관계에 있어서는 지역의회 의장, 도의회 의장 및 대도시시장이 대부분 상하원 국회의원직 또는 장관직을 겸직하고 있다.

지방의회의 소관업무가 대부분 주민생활과 직결되는 사안이기 때문에 중앙당은 직접적으로 개입하지는 않는다. 그러나 중앙정부는 지자체의 의결사항 통제 등의 통제수단을 보유하고 있다.

프랑스 지방자치의 성공적 사례로는 파리동쪽에 있는 ‘트리엘 쉬르 센느’라는 도시를 들 수 있다. 시의원 29명 전원이 무소속이며 시장도 무소속이다.

정당을 배제한 지방자치, 지방경영을 시험하고 있는 것이다. 시장이나 의원들이 어느 당의 눈치도 오지 않고 시 전체를 위해 소신껏 일하고 있다. 따라서 지방세를 올리는 등 인기없는 정책도 옳다 싶으면 소신껏 밀어붙여 주민들의 지지를 받고 있는 것이다.

프랑스의 지방자치의 문제점으로는 코뮨이 너무 세분되어 있다는 점이다. 교통, 상수도 문제 등의 해결을 둘러싸고 분쟁이 발생하기도 하고 중앙정부의 재정지원에 있어 형평문제가 늘 쟁점이 되고 있다.

코뮨마다 유리하게 먼저 혜택을 보려고 이기주의를 내세우기 때문이다. 최근에는 코뮨간 문제 유형별로 협의체를 운영해 조금씩 양보해가면서 해결하려고 노력하고 있다.

스위스    직업가진 의원들 특권의식 없어

스위스는 다민족·다언어 국가이다. 1848년 이후 연방정부 형태로 변천해오면서 3천22개의 기초자치단체, 26개 주정부, 연방별로 주민총회 방식을 통한 주민자치전통을 세웠다.

기초자치단체 (Kommune. Commune)는 1920년부터 근대적 의미의 단체장 직접선거를 시작했으며 주(州)정부(Kanton) 선거는 주별로 상이하게 실시되어 오다가 1920년부터 확립되었다.

연방정부(Bund) 선거는 1848년 스위스 연방헌법이 국민투표에 의해 제정된 이후부터 시작되었다.
기초자치단체장은 대개 7인의 각료와 단체장이 4년마다 주민직접선거에 의해 선출된다. 주정부의 각료와의 원은 4년마다, 의장과 주정부 수반은 매년 1인이 선임된다. 연방정부의 수반은 연방상하원 합동회의에서 1년임기의 대통령과 부통령을 선출한다. 상하원의 임기는 4년이다.

스위스의 연방헌법상 연방의 권한은 국내외 안보, 대외관계, 관세, 우편, 전신 전화, 화폐, 군대조직 등을 관할한다.

스위스 행정은 주행정이 원칙이며 직접적인 연방통치는 예외적이다. 각 주는 독자적인 헌법, 행정부, 의회 및 법원을 가지고 있다. 대표적인 주 권한으로는 정부발의 법률안에 대한 심사권, 연방의회에의 법률안 제출권, 연방헌법 수정동의권 등이있다.

대부분의 지방정치인들은 자기지방 발전에 평생을 헌신한다. 연방의회 의원들마저도 개인직업을 가지고 있기 때문에 모두들 의원특권의식을 가지고 있지도 않다.

스위스의 지자제 성공사례로 스위스 최대도시 취리히 남쪽 추미콘시(市)를 들 수 있다. 추미콘시(市)에는 의회가 없고 주민총회가 이를 대신한다. 주민 4천6백여명이 모두가의원인 셈이다. 주민총회는 매년 4~5회씩 열리는데 시의 예산과 결산은 반드시 주민총회의 의결을 거치도록 규정되어 있다.

물론 스위스에서는 지자제가 중앙정부에 의해 창설된 것이 아니다. 13세기 말부터 산악마을 등에서 자체적 수요에 따라 자생발전하였기 때문에 추미콘시뿐만 아니라 대부분의 기초자치단체엔 의회가 없기로 유명하다. 그러나 스위스의 지자제에도 문제점은 날로 커지고 있다. 우선 대다수국회의원들이 별도의 직업을 갖고 있기 때문에 각종 이익단체에 소속돼 이익집단의 과도한 영향력이 부작용을 낳고 있다.

유권자가 국민발의를 통해 유권자의 이해관계에 배치되는 법안의 통과를 저지할 수 있기 때문에 입법부의 효율성을 제약하는 요인이 되고 있다. 의원의 직업성 및 전문성 결여도 문제가 되고 있다.

선거에 있어서 날이 갈수록 전반적인 투표율이 감소되는 등 유권자들의 무관심도 큰 걱정거리로 대두되고 있다.