개발제한구역 74만 명 거주
투기 가능성 없어야 거래 허가
해제지역 불량주거지 공영개발

문) 개발제한구역이란

도시의 인구집중으로 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 것을 방지하기 위해 도시 바깥에 벨트형태로 지정하여 개발행위를 제한하는 지역을 말한다. 우리나라에서는 1971년 도시계획법(제21조 제1항)에 따라 개발제한구역제도가 도입됐다.

71~77년까지 수도권을 비롯해 부산·대구·광주·대전·울산·제주권 등 14개 도시권에 총 면적은 5,397㎢로서, 현재 24만5,000여 가구에 74만2,000여명의 인구가 거주하고 있다.

문) 지난 해 12월 개발제한구역제도에 대해 헌법재판소가 헌법 불합치 결정을 내렸는데 그 내용은
무엇인가

개발제한구역제도 자체는 합헌이나 개발제한구역의 지정으로 인해 토지를 종래의 목적대로 사용하지 못하는 경우에 대해 보상규정을 두지 않은 것은 헌법에 위배된다며 이 같은 경우에 한해 보상해야 한다고 판결했다.

보상방법은 해제·규제완화·금전보상을 예로 들면서 보상방법과 구체적인 보상의 대상은 입법자의 재량에 맡겼다.

이에 정부는 지난 6월 도시계획법 시행령과 시행규칙을 개정해 구역지정 이전부터 있던 대지에는 신축을 허용함으로써 대부분의 문제를 해소한 바 있다.

지역공청회로 의견수렴

문) 제도개선은 충분한 조사와 의견수렴을 거쳐 신중하게 추진돼야 한다고 보는데

제도를 합리적으로 개선하기 위해 지난 98년 주민대표·환경단체대표·언론인·학계 전문가 등으로 ‘개발제한구역제도개선협의회’를 구성했다. 협의회는 현장답사, 외부전문가의 연구보고, 실태조사 및 설문조사, 영국의 그린벨트제도 시찰과 지방자치단체 의견청취 등의 사전조사와 이를 토대로 한 30여 차례의 토론을 거쳐 98년 11월 제도개선방안(시안)을 마련했으며, 이 시안을 가지고 지난 연말 전국 12개 도시에서 공청회를 개최하여 각계의 의견을 수렴했다.

문) 일부에서는 계획을 수립한 후 도시권별 해제여부를 결정해야 한다고 주장하기도 하는데

현행 도시계획법에는 개발제한구역 안에서는 어떠한 개발을 전제로 한 계획수립도 원칙적으로 금지하고 있다.

뿐만 아니라 이 경우 모든 지방자치단체가 개발제한구역을 전체적으로 해제하는 것으로 계획을 입안할 가능성이 크며 이 구역에 대한 해제여부의 결정 없이 도시구조 개편 및 이에 따른 도시의 새로운 발전방향과 미래상을 제시하는 도시기본계획을 수립한다는 것은 사실상 곤란하다. 더구나 이렇게 될 경우 도시의 성장관리가 필요한 대도시권, 특히 수도권의 개발제한구역조차 유지하기가 불가능하다.

문) 선(先)환경평가·도시계획-후(後) 해제방식이란 무엇인가

이 부분이 당초 시안과 크게 달라진 점이다. 해제 등에 따른 난(亂) 개발과 환경훼손을 막기 위해 사전에 환경평가를 실시하고 도시기본계획 등을 수립한 후에 구역을 해제 또는 조정하자는 것이다.

이에 따라 해제 도시권에서는 환경평가결과를 정밀히 검증한 후 이를 토대로 보전·생산녹지지역, 상수원보호구역 등 환경보전대책을 포함한 도시기본계획 수립 및 도시계획정비가 모두 완료된 후에 개발제한구역에서 해제할 것이다.

존치되는 도시권에서는 환경평가결과를 검증하고 도시 계획적 요소를 충분히 감안한 후 보전가치가 낮은 지역을 선별해 부분 해제토록 할 것이다.

문) 지정실효성이 적은 7개 도시권의 선정기준은

지정실효성이 적은 도시권 선정을 위해 실시한 ‘도시여건 비교분석 연구’ 결과에서 제시된 5개의 도시권별 유형중 하위 4~5유형에 해당하는 진주·통영·여수·춘천·제주·청주·전주권 등 7개 도시권은 당초의 지정목적에 비추어 개발제한구역을 계속하여 유지할 필요성이 없는 곳으로 판단되었다.

따라서 이들 도시권들은 개발제한구역을 해제하는 대신 보전·생신녹지지역, 공원 등 일반적인 도시계획수단으로 도시를 관리하고자 하는 것이다.

한편 진주·춘천의 개발제한구역 해제에 따라 발생할 지도 모를 수질오염을 방지하기 위해 필요한 지역을 상수원보호구역·수변구역으로 지정하기 전까지 보전녹지지역의 지정과 건축허가 제한을 통해 수질오염 방지대책을 강구할 예정이다.

문) 환경평가란 무엇이며 왜 하는가

환경평가란 개발제한구역내 현재의 자연 상태를 조사 평가하는 것으로 특정한 개발 사업이 주변 환경에 미치는 영향을 평가하는 환경영향평가와는 다르다.

이번 환경평가에는 종전의 12개 항목에서 경사도·표고·수질·식물상·농업적성도·임업적성도 등 6개의 환경에 관한 항목을 조사하고 등급을 부여했으며, 평가결과는 해제도시의 보전용 도로의 각종 도시계획 수립 남는 도시권의 부분조정을 위한 기초자료로서 사용될 것이다.

환경평가 자료근거 실사

문) 환경평가 검증은 지자체에서 한다는데, 자의적인 해석에 대한 대책은

환경평가 검증이란 전문기관에서 연구한 결과를 토대로 지자체가 현지에서 실제상황과 맞는지를 조사·수정·재평가하는 작업을 말한다.

물론 검증을 하면서 실수가 아닌 고의로 또는 조사자의 자의에 따라 조작을 할 가능성이 없지는 않으나, 전문연구기관이 조사·분석한 환경평가등급도 등의 자료를 토대로 실사하는 것이기 때문에 이러한 사례는 거의 없을 것으로 본다

그러나 혹시 발생할 수도 있는 실수나, 조사자에 따른 평가차이를 없애고 책임소재를 명확히 하기 위해 전문기관의 당초 평가와 지자체의 평가가 서로 다를 경우에는 그 사유 및 조사자의 성명을 기재하여 소명토록 할 예정이다.

문) 해제시기가 시안의 내용과는 다른 것 같은데

그렇다. 시안에는 개발제한구역을 올 상반기 중 우선 해제하고 보전가치가 높은 지역을 보전·생산녹지지역 등으로 지정하는 것으로 되어 있었다.

그러나 그렇게 할 경우 보전녹지지역으로 다시 지정하기가 곤란하다는 환경단체의 의견이 있어 도시계획으로 보전녹지지역 등을 지정함과 동시에 개발제한구역을 해제하기로 했다.

문) 개발제한구역이 필요한 도시권내에서는 어떤 지역이 조정되나

우선 대규모 집단취락, 산업단지, 경계선 관통취락, 지정목적이 소멸된 고유목적 지역 등이 조정될 것이다.

7월1일 기준으로 인구 1,000명 이상인 대규모 집단취락은 자족성을 갖는 최소한의 생활권을 형성하고 있고 배후에 산재된 소규모 취락들에 대한 중심지가 될 수 있도록 유도할 수 있으므로 이를 개발제한구역에서 해제할 것이다.

또한 지정목적이 도시확산방지·환경보전·국방의 이유가 아니고 다른 고유한 목적으로 지정된 경우는 그간의 여건변화와 지정목적의 상실 등으로 필요성이 없다고 관련부서에서 인정할 경우 개발제한구역에서 해제할 것이다.

그러나 보전가치가 낮다하여 무조건 구역에서 해제되는 것은 아니다. 도시 계획적 관점에서 그 필요성이 인정돼야 하며, 광역도시계획에 따라 개발제한구역으로서의 존치 필요성이 검토되어 질 것이다.

문) 광역도시계획이란 무엇인가

대도시와 주변의 여러 도시가 하나의 광역도시권으로 형성된 경우 도시별로 별도의 도시계획을 수립하기 보다는 광역도시권 전체를 대상으로 도시계획을 세우는 것을 말한다.

이는 건교부장관과 광역도시권 안에 광역자치단체장(시·도지사)가 공동으로 수립하게 된다.

문) 해제되는 지역이 나열되지 않은 이유는

환경평가 검증작업이 완료되고 도시계획을 수립하기 전에는 구체적으로 어떤 지역이 해제되는지 알 수 없기 때문이다.

구역조정을 위해서는 지자체의 환경평가 검증, 각종 도시계획의 입안, 주민의견 수렴, 도시계획위원회의 심의, 건교부의 승인·결정 등 여러 절차를 거치게 되는데 이러한 과정에서 조정지역이 변경될 수도 있을 것이다.

문) 구역 내 세입자가 절반을 넘는데 이들에 대한 대책은

개발제한구역내 거주자는 74만2,000명으로 이 중 세입자는 65.%인 48만6,000명에 달한다. 이는 전국 평균 세입자의 비율 46.7%를 훨씬 초과하는 수치이다. 개발제한구역이 해제되어 개발될 경우 이들 세입자들의 주거안정을 위해 대규모 재개발 시에는 임대주택을 우선적으로 건설해 나갈 것이다.

문) 집단취락은 모두 해제되는가

그렇지 않다. 올 7월 기준으로 인구 1,000명 이상의 대규모 집단취락은 우선적으로 구역에서 조정되며, 나머지 집단취락은 환경평가 검증결과와 도시 계획적 필요성을 종합적으로 검토해 조정될 것이다. 집단취락 및 그 주변이 모두 보전가치가 높은 것으로 평가되는 경우에는 해제되지 않을 수도 있다.

이런 경우는 ‘취락지구’로 지정하여 건축규제를 완화하고 주택 증·개축자금 융자 등 각종 지원을 통해 주민생활 불편이 최소화되도록 할 계획이다.

문) 해제로 인한 지가상승 이익의 환수방안은

현행 제도가 허용되는 범위 내에서 최대한 환수할 계획이다. 즉 양도소득세·개발 부담금을 통해 지가상승이익을 환수할 계획이다.

개발 부담금 부과기준인 개시시점은 해제시점으로부터 최장 2년 전까지 소급 적용하여 구역조정에 따른 차익도 환수할 방침이다.

또 해제로 발생하는 지가상승 이익을 환수하기 위해 가급적 국가 또는 지방자치단체 등 공공기관이 전면 매수해 개발하는 공영개발방식으로 개발할 것이다. 특히 대규모 훼손지 등 단지규모로 개발이 가능한 토지에 대하여는 공영개발 방식을 원칙으로 할 것이다.

문) 언제까지 토지거래 허가구역으로 존치할 것인가.

98년 11월25일 개발제한구역제도개선협의회가 제도개선방안(시안)을 발표하기에 앞서 98년 11월24일부터 3년간 개발제한구역 전체를 토지거래 허가구역으로 지정한 바 있다. 토지거래 허가구역의 존치여부는 부동산 투기의 가능성 여부에 따라 결정할 것이다. 부동산 투기의 염려가 없어지고, 시장이 안정된다면 토지거래 허가구역에서 해제할 수도 있을 것이다.

제한구역 상하수도 지원

문) 해제되는 지역의 불량거주지는 어떻게 정비할 것인가.

개발제한구역으로부터 해제될 지역 내의 불량주거지는 상하수도·도로 등 기본적인 생활기반시설이 열악해 통상적인 개별 개발방식으로는 주거환경을 개선하기가 거의 불가능 하다.

따라서 해제되는 지역의 불량주거지는 계획적인 공영개발(재개발사업·택지개발사업·토지구획정리사업 등)을 통해 기반시설을 확충하고 생활환경을 체계적으로 정비할 계획이다.

문) 구역이 조정되고 남는 지역의 주민들은 상대적인 박탈감이 더 클텐데

대지나 취락내의 행위제한을 완화하는 등 생활에 불편을 해소하고, 구역 내 취락에 대한 지원을 강화해 나갈 예정이다.

이미 지난 6월24일 구역지정 당시부터 나대지에 대한 신축과 무허가주택의 신·증축, 근린생활시설의 신축을 허용했다.

또 개발제한구역으로 존치하게 되는 마을은 취락지구로 지정해 도로·상하수도 등 기반시설 설치를 지원하고, 주택 신·증축에 필요한 자금을 장기 저리(연리 8%, 1년 거치 19년 상환)로 융자할 계획이다.

문) 개발제한구역의 해제·조정절차는

구체적인 개발제한구역의 조정은 환경평가 검증 및 광역도시계획을 포함한 도시계획변경 등의 조정절차를 거쳐 차질 없이 추진될 것이다.

그리고 해제·조정절차는 다음 경우에 따라 다르다.

부분조정의 경우 환경평가 검증을 실시한 후 광역도시계획을 수립하고, 도시기본계획과 도시계획을 변경하게 되며 우선조정의 경우는 도시계획변경을 통해 조정하게 된다.

해제도시의 경우는 부분 조정되는 경우에서 광역도시계획 수립의 절차가 생략된다.