안녕하십니까? FTA교섭대표입니다. 네 번째 이슈별 브리핑을 시작하겠습니다.

오늘은 한-미 FTA의 공공정책 자율권 확보 현황에 대해서 말씀드리겠습니다.

이 이슈는 그동안 여러 차례 브리핑도 하고, 인터뷰 때도 말씀드리고, 끝장토론 때도 말씀드리고 보도자료로도 설명을 했습니다만, 일각에서는 투자자-국가간 분쟁해결제도(ISD), “네거티브 리스트” 서비스시장 개방방식, “래칫(rachet)”이라고 하는 자유화 역진방지 메커니즘, “미래 최혜국대우(MFN)”로 인해서 우리나라의 공공정책이 훼손되거나 무력화된다는 근거없는 주장을 하고 있습니다.

한-미 FTA는 우리 정부의 정당한 공공정책의 자율권이 충분히 확보되어 있다는 점을 다시 한 번 말씀드리고, 오늘 모두말씀이 끝나면 질의응답을 받도록 하겠습니다.

먼저 한-미 FTA 협정문의 기본적인 구조를 간략히 짚고 넘어가겠습니다. 우선 FTA 협정문은 서문과 협정본문, 24개 챕터로 구성되어 있고, 부속서와 부록, 그리고 서한교환으로 구성됩니다.

“협정 본문”은 상품, 원산지, 서비스, 투자, 지재권, 분쟁해결 등 분야별로 24개 챕터로 구성되고, 분야별 협정상 권리와 의무내용을 규정하고 있습니다.

“부속서” 부분은 양허안이나 품목별 원산지 기준 등이 해당되고, 기술적, 절차적인 사항 등 본문에 담기 어려운 내용을 포함하고 있습니다.

현재 한-미 FTA상 부속서Ⅰ은 현재유보, 부속서 Ⅱ는 미래유보, 부속서 Ⅲ은 금융서비스에 대한 유보로 구성되어 있습니다.

현재유보, 미래유보의 내용과 유보의 의미에 대해서는 조금 있다가 별도로 말씀드리겠습니다.

”부록”은 부속서를 구체화하고 기술적 사항을 규정하는 것으로서, 여기까지는 모두 협정문의 일부로서 법적 구속력을 갖게 됩니다.

”서한교환”은 양국간 합의사항을 확인하기 위하여 양국간 주고 받은 문서로서 협정문의 일부를 구성한다고 하는 명시적인 내용이 포함되는 경우에는 법적 구속력을 갖게 됩니다.

한-미 FTA와 공공정책 자율권에 대해서 말씀드리겠습니다.

배포된 이 하늘색 자료를 참고해 주십시오. 이 자료는 “투자자-국가간 분쟁해결절차(ISD): 공정한 글로벌 스탠더드”라고 하는 외교부에서 만든 자료입니다. 자료 제43쪽을 봐주십시오.

일각에서는 ISD, 네거티브 리스트, 래칫, 미래최혜국 대우로 인하여 우리 정부의 공공정책이 무력화될 우려가 있다고 주장하지만, 이는 근거없는 주장이라는 점을 다시 한 번 강조드립니다.

첫째, 협정상의 가장 강력한 공공정책 자율권 확보 조치는 협정의 적용 배제조항입니다. 공공퇴직제도, 연금제도, 국민건강보험 등과 같은 법정 사회보장제도, 중앙은행 및 통화당국의 금융서비스, 예금보험공사나 수출입은행 등 8대 국책금융기관, 그리고 정부제공 공공서비스, 보조금 등이 모두 한-미 FTA에서는 배제되어 있습니다. 한-미 FTA의 어떠한 내용도 적용되지 않는 다는 것입니다.

두 번째, 공공정책 자율권 보장조치는 예외조항입니다.

먼저 일반적 예외로서 공중도덕 보호, 생명·건강보호를 위하여 필요한 조치 등의 예외조치를 취할 수 있는 권한을 확보하고 있고, 상품분야에서는 WTO 상품협정 GATT 제20조의 일반적 예외, 서비스분야에서는 WTO 서비스협정 GATS 제14조의 일반적 예외가 그대로 적용되게 됩니다.

또한, 필수적 안보이익 보호를 위하여 필요한 조치도 협정의 예외로 규정하고 있습니다. 필수적 안보에 대한 판단기준은 당사국이 자율적으로 판단하도록 되어 있습니다. 이에 대한 조치 그 자체는 ISD의 적용이 배제됩니다.

그 외에 비차별적인 과세조치 일반, 금융건전성 조치 일반, 그리고 우리 외국환거래법에 따른 단기세이프가드조치는 한·미 FTA 협정의 예외입니다. 투자챕터에서 간접 수용의 법리를 보다명확히 규정하고 있고, 나아가 환경, 보건, 안전 및 부동산 정책 등 공공정책 목적의 비차별적 규제는 간접수용의 예외로 명시하고 있습니다.

세 번째, 개별 정책 분야에 대한 정책권한도 그대로 확보하고 있습니다.

예를 들면, 정부조달의 경우, 국내산 농산물 구매, 중소기업 우대조치 등이 있으며, 금융부문에서는 대출기관의 중소기업 대출의무 유지, 예금대출의 권한 등을 협정문에 명시하고 있습니다.

또한, 정부가 독점을 지정하거나 공기업을 설립,·운영하는 권한과 공공요금 규제권한은 그대로 보장받고 있습니다.

마지막으로 유보에 관해서 말씀을 드리겠습니다.

유보의 의미에 대해서는 여러분들이 궁금해하고 있습니다만, 조금 더 말씀드리면, 국제법상의 “유보(reservation)”라고 하는 것은 조약의 특정 조항에 대한 법적 효과를 배제하는 것을 의미합니다.

서비스의 자유화 방식은 크게 WTO 서비스협정(GATS)과 같은 포지티브(Positive)방식과 나프타(NAFTA: 북미자유무역협정)식의 네거티브(Negative) 방식, 이 두 가지로 나누어 볼 수 있습니다. 전자, 즉 포지티브 방식은 개방을 허용하는 분야를 열거하는 반면에, 후자는 모든 서비스 자유화를 전제로 하고, 협정상 의무사항과 합치되지 않는 비합치조치를 기재하게 됩니다. 즉, 포지티브 방식 하에서는 “양허“ 네거티브 방식에서는 “유보“라고 부르고 있습니다.

그래서, 한-미 FTA상 제11장의 투자챕터, 제12장의 국경간 서비스무역챕터에는 비합치조치에 대한 규정이 열거되어 있습니다.

다음, 유보의 대상이 되는 의무, 지키지 않아도 되는 의무의 범위를 보면, 투자챕터의 경우에는 내국민대우(NT), 최혜국 대우(MFN), 이행요건(PR), 고위경영진과 이사회(SMBD)에 관한 의무, 이 네 가지가 유보 대상 의무로 지정되어 있고, 서비스챕터의 경우에는 내국민대우(NT), 최혜국 대우(MFN), 시장접근(MA), 현지주재(LP) 의무 등 네 가지 의무가 유보대상이 되는 의무입니다.

참고로 서비스챕터와 투자챕터 간의 관계를 말씀드리겠습니다.

서비스는 일반적으로 공급하는 방식에 따라서 4가지의 다른 방식이 있습니다.

첫째, 모드(Mode) 1은 국경간 공급이라고 합니다. 예를 들면, 인터넷을 통한 서비스 등 서비스 자체가 국경을 넘나드는 이동을 말합니다.

둘째, 모드(Mode) 2는 해외소비를 의미합니다. 예를 들어 해외유학, 관광, 해외진료 등 소비자가 해외로 가서 서비스를 향유 받는, 그래서 소비자가 이동하는 서비스를 모드(Mode) 2라고 합니다.

셋째, 모드(Mode) 3은 상업적 주재라고 합니다. 예를 들어 외국인이 한국에 와서 현지법인을 설립하거나 지점을 설립해서 그 설립된 현지법인을 통해 서비스를 제공하는 경우에 모드(Mode) 3라고 합니다.

넷째, 모드(Mode) 4는 자연인의 이동을 통한 서비스공급을 의미합니다. 예를 들어 외국노동자가 한국에 와서 자기의 노동력 서비스를 제공하는 행위, 이런 것들을 네 번째 형태의 서비스공급이라고 합니다.

NAFTA 방식의 경우에는 서비스챕터에서는 모드(Mode) 1, 2, 4를 규율하고 있고, 모드(Mode) 3과 비서비스업에 대한 투자는 투자 챕터에서 규율하게 됩니다.

전문적인 이야기이기 때문에 대단히 복잡하겠습니다만, 협정문의 기본구조를 아시게 되면, 이해에 도움이 될 것 같아서 설명을 드렸습니다.

다시 돌아와서 한-미 FTA상의 유보에 대해서 좀더 설명을 드리겠습니다.

먼저, 부속서Ⅰ, 현재유보에 대해서 말씀드리겠습니다.

협정상의 의무와 충돌이 되지만, 허용되는 조치들을 부속서 I에 나열했습니다. 이 목록은 한-미 FTA에서 모두 47개 분야를 기재하고 있습니다.

현재유보에는 유보된 분야와 관련된 의무, 즉 해당법과 규정 등의 조치와 유보 내용을 적시하도록 되어 있습니다. 상세한 내용은 책자, 배포한 자료의 47쪽과 48쪽에 리스트가 열거되어 있습니다.

현재유보는 자유화 역진방지 조항이 적용됩니다. 래칫(ratchet, 자유화역진방지조항)은 역진방지를 하는 톱니바퀴를 의미합니다.

현행 규제를 완화하는 방향으로 개정할 수는 있으나, 일단 자유화가 된 규제조치는 후퇴를 하지 못하는 규정을 말합니다. 여기에 대해서는 뒤에서 다시 한 번 말씀드리겠습니다.

그 다음에 부속서Ⅱ입니다.

부속서Ⅱ는 미래유보라고 하고, 향후 미래 규제가 강화될 가능성이 있거나 새로운 제한조치가 채택될 수 있는 분야를 나열한 목록입니다.

아까 부속서Ⅰ을 말씀드릴 때는 특정한 조치라고 말씀드렸고, 부속서Ⅱ는 분야를 나열한 목록이라고 했습니다. 그렇기 때문에 부속서Ⅱ에 해당되는 분야는 대단히 광범위하고 포괄적입니다.

미래유보는 대부분이 “대한민국은 어떤 서비스에 대하여 어떤 조치도 채택하거나 유지할 권리를 유보한다”는 식으로 매우 포괄적입니다.

그 리스트에 있는 내용을 간단히 살펴보면, 우리나라는 외국인 투자, 공기업 민영화 등에 관한 사항, 보건의료에 관한 사항, 교육·사회서비스 전반, 전기·가스 환경 등 공공성이 높은 분야, 방송 등 시청각 분야, 법률·회계·세무의 단계적 개방을 포함하고 있는 전문직 서비스 분야, 철도·해운·육상·여객 및 화물서비스 분야, 내륙주운 등 운송 분야, 농·축산물 유통 서비스, 취약집단, 문화관련 사항 등 모두 44개 공공성이 강한 분야에 대한 미래유보를 포괄적으로 유지하고 있습니다.

즉, 우리 국민들의 기초적인 생활과 경제사회의 기본 시스템에 관련된 사항에 대해서는 우리 정부에 포괄적인 규제 권한을 확보하고 있다는 의미입니다.

이 분야별 유보상황에 대한 상세한 내용은 설명책자의 47쪽에서 51쪽까지 정리해 두었습니다.

그리고 금융서비스들에서는 부속서Ⅲ에서 별도의 유보를 마련하고 있습니다.

이상 말씀드린 대로 4중, 5중의 여러 겹에 걸쳐서 공공정책의 자율권을 그대로 확보하고 있다는 점을 다시 한 번 강조 드립니다.

그럼에도 불구하고 서비스·투자 분야의 다양한 오해와 진실에 대한 논쟁이 있습니다.

먼저, 서비스·투자유보 분야 관련해서는 예를 들어 네거티브 방식이나 자유화 역진방지 조항, 미래 MFN, 이런 부분에 대한 상당한 오해가 있었습니다. 현재에도 이러한 오해들이 인터넷 매체들을 통해서 확산되고 있기 때문에 이 부분에 대해 하나하나 짚고 넘어가겠습니다.

먼저, 서비스 시장의 개방방식과 관련해서 “네거티브 방식은 정부의 규제권한을 상실하기 때문에 포지티브 방식으로 바꿔야 된다, 그리고 포지티브 방식이 규제 권한 확보에 훨씬 유리하다”는 주장을 하고 있습니다만, 결국 서비스분야의 개방에 있어서 중요한 것은 개방방식의 문제가 아니라 개방하고자 하는 범위와 수준에 관한 것이 더 핵심적인 문제입니다.

실제 네거티브 방식을 택한 한-미 FTA와 포지티브 방식을 택한 한-EU FTA의 서비스 시장 개방 수준은 거의 동일한 수준입니다.

여기서 개방이라고 하는 의미는 국내기업과 외국 투자기업과 차별을 하지 않겠다는 약속으로 이해가 되는 것이고, 이것이 아무런 규제가 없다는 것은 아닙니다.

국내에 진출한 외국기업은 우리 기업과 마찬가지로 소비자보호, 환경, 토지, 노동 등 제반 국내법령에 따른 규제조치는 모두 그대로 준수해야 됩니다.

두 번째 오해입니다.

래칫조항, 자유화 역진방지 조항이라고 보통 알려져 있습니다만, 래칫조항은 규제의 자율권을 봉쇄하여 주권을 침해하므로 폐기되어야 한다는 주장이 있습니다.

먼저 래칫이라고 함은 부속서Ⅰ에 해당되는 조치에 대하여 정부가 자율적으로 추가개방을 한 부분만큼 후퇴를 하지 못하도록 하는 제도입니다.

그리고 이 자유화 역진방지 조항은 그 적용대상이 서비스·투자분야의 현재유보에 명시되어 있는 목록에 국한되어 있습니다. 대상영역이 대단히 제한적인 조치입니다.

즉, 래칫조항은 규제예측가능성을 제고하고, 서비스·투자의 점진적 자유화에 기여하는 장점이 있습니다. 이미 한-일 투자협정, 한-칠레 FTA, 한-싱가포르 FTA 등에서도 채택한 제도입니다.

앞서 말씀드렸듯이 공공서비스를 포함하여 향후 경제정책 운용 과정에서 규제가 필요한 분야에 대해서는 미래유보를 통하여 포괄적인 정책권한을 확보하고 있습니다. 미래유보는 래칫이 적용되지 않으며, 우리의 정책적 필요에 따라서 규제조치를 언제든지 도입할 수 있습니다.

또 일각에서는 “쌀이 개방되거나 광우병 쇠고기가 수입되더라도 환원이 불가하다”는 식의 괴담이 나돌고 있습니다. 래칫은 서비스·투자분야 중에서도 현재유보에만 적용이 되고, 상품분야와는 전혀 관계가 없습니다.

셋째, 미래 MFN 즉, 미래 최혜국대우에 대해서도 여러 가지 오해가 많이 있습니다.

우선, “미래 최혜국대우“는 예를 들어 한-미 FTA가 발효되면, 미국이 제3국과 다른 협정을 체결하고 그 협정상 내용이 한-미 FTA 협정 내용보다 유리한 혜택을 제3국한테 부여하는 경우에 한-미 FTA의 당사국인 한국에 대해서도 추가로 부여하는 유리한 혜택을 자동적으로 부여하는 제도입니다.

이것은 일반적인 최혜국 대우(MFN) 조항과 비교해서 그 시점을 한-미 FTA 발효 이후 체결한 협정에 국한된다는 점에서 일반적인 MFN 규정과는 구별됩니다.

다음, 미래 MFN의 경우에도 미래유보에서 항공, 수산, 해상사안, 위성방송, 철도, 시청각 공동제작협정 등은 MFN 부여를 배제하고 있습니다.

미래 MFN를 부여하는 경우에 서비스강국인 미국과 EU가 서로 문제가 될 수 있겠습니다만, 한-EU FTA와 한-미 FTA는 각각 이미 상대 협정이 발효되기 전에 체결됐기 때문에 우리가 EU에 양허한 서비스는 미국에 미래 최혜국 대우를 적용할 이유가 없고, 그 반대도 마찬가지입니다.

넷째, 어제 ‘공공정책에 단서조항이 많아서 공공정책이 무력화될 우려가 있다’라는 기사가 있었습니다.

여러 가지 내용이 있었고, 보도자료를 통해 반박을 했습니다만, 오늘은 간접수용 및 사회보험과 관련된 규정에 대해서 간략히 말씀드리고, 나머지 이슈는 이번 금요일 금융서비스 등에 대한 보다 세부적인 브리핑을 할 때 말씀드리도록 하겠습니다.

우선, 간접수용과 관련된 설명입니다. “간접수용의 예외를 인정하면서도 그 예외에 또 예외를 두고 있어서 극히 심하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상황일 경우에는 정부가 미국투자자에게 배상을 해야 한다”라고 주장합니다.

그러나 이것은 사실관계가 정확하지 않은 주장이라고 하겠습니다. 먼저, 한-미 FTA는 공중보건, 안전, 환경 및 부동산 가격 안정화 정책 등과 같은 정당한 공공복지 목적의 비차별적 규제는 간접수용의 예외로 명시하고 있습니다. 협정 부속서 11-나입니다.

또한 예외에 규정된 ´정당한 공공복지 목적´의 목록은 한정적 목록이 아니고 예시적 목록이기 때문에, 공공복지 정책이라고 함은 광범위한 정부의 정책재량을 인정하고 있다는 말씀을 드릴 수 있겠습니다.

둘째, 다만 행위의 목적과 또는 효과에 비추어 극히 심하거나 불균형적인 때와 같은 드문 상황, 이런 경우는 특히 비례성이 극단적으로 훼손된 예외적인 경우로서 그 효과가 직접수용과 동등한 수준으로써 간접수용에 해당될 수 있으므로, 그에 따른 보상이 수반된다고 하는 것은 어떤 면에서는 당연한 일입니다. 이러한 보상은 내국인에게도 당연히 적용되는 것과 마찬가지라 하겠습니다.

둘째, 사회보험에 관한 사항입니다.

한-미 FTA 제13장 금융서비스챕터입니다. 13장을 보면, “사회보험은 13장의 적용을 받지 않지만 사회보험이 민간과 경쟁하는 영역에서는 적용이 배제되지 않는다고 규정 되어있다”라고 규정하고 있습니다.

그러나 이것도 사실관계를 오도할 수 있는 주장입니다. 한-미 FTA 금융챕터는 공적 퇴직연금제도 및 법정사회보장제도에 대해서는 금융챕터의 적용을 명시적으로 배제하고 있습니다. 협정 제13.1조의 제3항입니다.

다만, 금융기관(보험회사, 은행, 증권회사 등)과 경쟁하여 수행하도록 허용된 한도에서 금융챕터가 적용됨을 규정하고 있습니다.

그러나 이 단서가 우리 제도에 적용될 여지는 없다는 말씀을 드리겠습니다. 즉, 현재 국내 법정사회보장제도는 의무가입토록 규정하고 있어, 상기 단서와 같이 민간과 경쟁하는 상황이 아니기 때문에 금융챕터의 적용은 배제된다고 하겠습니다.

다시 말하면, 국민건강보험은 대한민국에 거주하는 국민은 의무적으로 가입하게 되어있으며, 현재 민간건강보험은 건강보험이 적용되지 않는 분야에 한하여 보충적으로 적용하도록 되어있습니다. 따라서, 이 제도는 민간과 경쟁구도가 있기가 대단히 어려운 구도라고 하겠습니다.

아까 말씀드린 대로 공공요금, 금융건전성, 금융세이프가드 등에 대한 상세한 내용들은 이번 금요일 브리핑 때 다시 말씀드리겠습니다.

오늘 서비스투자분야, 특히 유보분야, 그리고 오해와 진실과 관련된 몇 가지 이슈에 대해서 다소 기술적인 내용들을 많이 말씀드렸습니다만, 오늘 말씀드린 사항 외에 보다 더 구체적인 내용들은 별도로 배포한 설명자료와 보도해명자료 등을 참고하시기 바랍니다.

참고로, 오늘 브리핑은 공공정책 전반에 대한 총론에 해당되는 것이고, 금요일에는 일종의 각론으로 공공요금분야, 방송분야, 방송분야가 복잡합니다. 그 다음에 금융분야도 다른 일반 국경간 서비스 분야와 다르기 때문에, 금융분야에 대해서도 소관부처 전문가들 임석 하에 세부적인 설명을 추가로 드리도록 하겠습니다.

이상으로 모두말씀을 마치고 질문이 있으면 답변을 드리겠습니다.

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[질문 답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 처리했으니 양해 바랍니다.

<질문> 월요일에 현직 부장판사가 법원 내부 망에 올린 글이 아직도 계속 뜨고 있는데요. 대법원이 개정여지가 있다는 최종판단으로 개정여지가 있다고 의견을 갖게 되면, 행정부나 사법부에 이를 제시할 수 있다, 그래서 지금 연구 필요성이 있다는 주장이 있는데요. 그것에 대한 입장은 어떻습니까?

<답변> 일단 법원 내부 망에 올라가 있는 의견 또는 입장에 대해서 정부가 공식 논평을 하는 것은 적절치 않다고 봅니다. 다만, 관련된 내용이 의도하지 않게 언론에 계속 보도가 되고 있기 때문에, 행정부로서는 상황을 예의 주시하고 있다는 말씀을 드리겠습니다.

언론보도를 통해서 이해를 한 바로는, 동 부장판사가 한-미 FTA 제24.2조 개정조항을 들어서 지금 법관들이 의견을 제출할 수 있는 적기라는 논지를 피력한 것으로 알고 있습니다. 기사를 통해서 들었습니다. 그러나 이것은 조약의 일반원칙이나 한-미 FTA 협정의 내용을 잘못 이해한 것으로 생각됩니다.

모든 조약이나 국제협정의 개정은 절차적으로 발효 이후에 일어날 수 있는 조치입니다. 발효 전의 개정이라고 하는 개념은 존재하지 않습니다.

국내법도 공포되고 발효되어 실정법이 된 이후에야 국내법 개정절차에 따라 개정할 수 있는 것은 마찬가지입니다. 한-미 FTA협정 제24.5조 발효조항과 제24.2조 개정조항을 보더라도 “각자 적용 가능한 법적요건과 절차를 완료하였음을 증명하는 서면통보를 양국이 교환“한 이후에 협정이 발효되거나, 협정 발효 후 개정되는 사항이 발효되도록 되어있는데, 이 규정에서 언급하고 있는 “법적 요건과 절차“에는 사법부의 동의나 의견반영은 포함되어 있지 않습니다.

조약이나 국제협정의 체결은 헌법상 행정부의 권한이고, 비준동의권은 입법부에 부여되어있습니다. 이것이 우리 헌법상 조약체결과 발효에 대한 요건이라고 하겠습니다. 이 정도의 답변을 드리겠습니다.

공공정책분야는 이해가 대단히 많이 되셔서 질문이 적으신가 봅니다. 그럼에도 불구하고 금요일에 각론을 한 번 더 하겠습니다. 지금도 언론매체를 통해 금융 분야에 대한 오해가 너무나 많이 돌아다니기 때문에 정리한다는 차원에서 브리핑을 한 번 더 드리겠습니다.

다른 질문이 없으면 이것으로 브리핑을 마치도록 하겠습니다. 감사합니다.

<끝>