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브로드컴 인코포레이티드 등 4개사의 거래상지위 남용행위 제재

2023.09.21 공정거래위원회
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안녕하십니까? 공정거래위원장 한기정입니다.

지금부터 브로드컴 인코포레이티드 등 4개사의 거래상 지위 남용 건에 대한 심의 결과를 말씀드리겠습니다.

공정거래위원회는 9월 13일 전원회의 심의를 통해서 브로드컴 인코포레이티드 등 4개사가 삼성전자에 대해 각종 불공정한 수단을 사용하여 일방적으로 분리한 부품 공급 장기계약, 즉 이 사건 LTA 체결을 강제한 행위에 대해서 시정명령과 함께 잠정적으로 과징금 191억 원을 부과하기로 결정하였습니다.

브로드컴은 이 사건이 발생한 2020년까지 스마트폰, 태블릿 PC 등 스마트기기에서 사용되는 최첨단·고성능 무선통신 부품에서 압도적인 시장 점유율을 가진 반도체 사업자였습니다.

삼성전자는 당시 프리미엄 스마트기기 시장에서 애플과 치열하게 경쟁하고 있던 상황으로 프리미엄 스마트기기에 탑재되는 부품의 대부분을 브로드컴에 의존하고 있었습니다. 그런데 2018년 말부터 일부 부품 시장에서 경쟁사가 진입하기 시작하자 브로드컴은 2019년 12월 삼성전자가 경쟁사업자로 이탈하는 것을 막고 장기간 매출을 보장받고자 자신의 독점적 부품 공급 상황을 이용하여 LTA 체결 전략을 수립하였습니다.

행위 사실 및 위법성 판단에 대해서 말씀드리겠습니다.

삼성전자는 2019년부터 부품 공급선 다원화 정책을 추진하고 있었습니다. 이러한 상황에서 삼성전자는 LTA 체결 의사가 전혀 없었고 기회비용 및 심각한 재정 손실 등을 이유로 브로드컴의 LTA 체결 요구를 지속적으로 거부하였습니다.

이에 브로드컴은 2020년 2월부터 삼성전자에 대하여 부품 구매승인... 구매주문승인 중단, 선적 중단, 기술 지원 중단 등 일련의 불공정 수단을 동원하여 LTA 체결을 압박한 것으로 확인되었습니다.

선적 중단 등으로 인한 심각한 공급 차질 우려가 발생하자 결국, 삼성전자는 2020년 3월 27일에 2021년부터 3년간 매년 브로드컴의 부품을 최소 7.6억 달러를 구매하고 이에 미달하는 경우 차액을 배상하는 내용의 LTA에 서명하였습니다.

브로드컴은 당시 삼성전자가 채택한 경쟁사업자에 대해 자신의 '증오스러운 경쟁자'라 칭하며 삼성전자에 강한 불만을 제기한 이후 LTA를 계획하고 추진하는 등 경쟁사업자를 배제하기 위해 LTA를 추진한 것으로 판단됩니다.

또한, 브로드컴은 자신이 삼성전자에 취한 구매주문승인 중단, 선적 중단 등의 조치를 폭탄 투하, 핵폭탄에 비유하고 기업윤리에 반하는 삼성전자에 대한 협박이라고 생각하는 등 삼성전자가 심각한 상황에 처할 것을 이미 알고 있었습니다.

반면, 삼성전자는 브로드컴의 선적 중단 등의 조치로 인해 브로드컴의 일방적 요구를 수용할 수밖에 없는 어려운 상황에 있었던 것으로 확인됩니다.

당시 증거 자료를 보면 생산라인의 차질이 우려된다. 가진 카드가 없다는 등의 상황 인식이 고스란히 기록되어 있습니다.

삼성전자는 강제로 체결된 LTA 이용을 위해 가용 수단을 총동원하여 8억 달러의 부품을 구매한 것으로 확인됩니다.

당초 채택했던 경쟁사 제품을 포기하고 브로드컴 부품으로 전환하거나 당초 구매 대상이 아니었던 보급형 모델에 브로드컴 부품을 탑재하였으며, 당장 필요하지 않은 다음 연도 물량을 미리 구매하기까지 하였습니다.

이 과정에서 삼성전자는 2021년에 출시한 갤럭시 S21에 경쟁사업자 부품 선택을 포기하는 등 부품 선택권이 제한되어서 부품 공급 다원화 전략을 더 이상 지속할 수 없게 되었습니다.

브로드컴의 부품이 경쟁사업자 부품보다 비싸기 때문에 단가 차이로 인한 금전적 불이익도 발생하였습니다.

LTA로 인해 브로드컴의 경쟁사업자들은 제품의 가격과 성능에 따라 정당하게 경쟁할 기회조차 잃었습니다. 나아가, 장기적으로는 부품 제조사의 투자 유인이 없어져 혁신이 저해되고 소비자에게 피해가 전가될 우려까지 초래하였습니다.

공정위는 이러한 브로드컴의 행위가 거래상대방에 대해 우월적 지위를 남용하여 불이익을 제공한 행위에 해당한다고 판단하였습니다.

평가 및 향후 계획에 대해서 말씀드리겠습니다.

이번 조치는 반도체 분야 선도 기업인 브로드컴이 거래상 지위를 남용한 행위를 제재함으로써 이 사건 관련 무선통신 부품 시장뿐만 아니라 나아가 반도체 시장에서의 공정한 거래 질서를 확립하고 경쟁 여건을 조성하였다는 점에서 의의가 있습니다.

잘 아시다시피 반도체 시장은 스마트기기, 자동차, 로봇, 인공지능 등 전방산업과 반도체 소재·부품·장비 등 후방산업에 긴밀하게 연계되어 상호 작용하고 있습니다.

이번 조치는 공정한 거래 질서 회복을 통해 이들 연관 시장에서의 파급효과가 미칠 수 있다는 점에서 더욱 의미가 있다고 할 것입니다.

공정위는 앞으로도 반도체 등 핵심 기반 산업 분야에서의 불공정행위를 지속적으로 감시하고 위법행위에 대해서는 엄정하게 법을 진행해 나가도록 하겠습니다.

감사합니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 삼성전자가 최소 1억 6,000만 달러의 금전적 손해를 봤다고 하셨는데 이것에 비하면 191억 원의 과징금이 작다고 할 수도 있을 것 같습니다. 과징금 어떻게 산정한 건지, 시장지배적 지위 남용 조항은 적용할 수 없었는지 궁금하고요.

그리고 두 번째로, 반도체 시장 경쟁 질서 확립했다는 의의가 있다고 평가하셨는데, 공정위가 브로드컴 신청에 따라 동의의결 추진하다가 마지막에 기각하셨잖아요. 이렇게 혐의나 처벌 필요성이 명확하다면 애초에 동의의결 신청을 받아주지 말았어야 하는 것 아닌가 하는 지적도 가능할 것 같은데 어떤 입장이신지 궁금합니다.

<답변> 먼저, 과징금 부분부터 말씀드리겠습니다. 공정거래법 위반행위에 대한 과징금은 잘 아시는 것처럼 위반 기간, 관련 매출액, 부과율 등에 따라서 결정됩니다. 저희가 이번에 적용한 거래상 지위 남용 행위에 대한 과징금은 관련 매출액에 부과 기준율, 2%가 상한입니다. 부과 기준율을 곱하여 산정합니다.

참고로 2021년 11월 법 개정으로 현재는 상한이 4%로 되어 있습니다. 그러나 이 사건 당시에 적용되는 기준은 상한이 2%였습니다.

그래서 이 사건은 관련 규정에 따라서 엄정하게 과징금을 부과했습니다. 관련 매출액에는 이 사건 LTA 이행을 위해서 삼성전자가 구매한 금액이 모두 반영되었고, 과징금 부과율도... 부과 기준율도 상한에 맞춰서 2%로 책정해서 저희가 그 과징금을 산정했습니다.

그다음에 시지 남용 부분 관련해서 말씀드리겠습니다.

이러한 사건의 경우에 시지 남용과 일반 불공정행위 양 측면을 염두에 두고 검토하는 것이 일반 원칙입니다. 과거 퀄컴 사례 등에서도 시장지배적 지위 남용과 불공정행위 모두 해당한다면 둘 다 적용한 바가 있습니다.

그러나 시장지배적 지위 남용에 해당하지 않는다면 불공정행위 조항을 적용하는 것이 타당하다고 보겠습니다.

이 사건에 대해서 심사관은 시지 남용과 일반 불공정행위 양 측면에서 살펴보았으나, 시지 남용을 적용하기에는 적당치 않다고 봐서 일반 불공정행위 중 거래상 지위 남용 조항을 적용한 것으로 알고 있습니다.

다음에 말씀하신 부분, 이 사건 행위의 어떤 중대성을 비춰볼 때 동의의결 대상이 아니고 동의의결 절차로, 동의의결 절차보다는 이렇게 시정 조치를 하는 것이 맞지 않았나? 이런 질문이 있으셨습니다.

관련해서 위원회는 당초 동의의결을 통해서 보다 신속하고 효과적으로 거래 질서 개선 그리고 피해 보상을 도모하기 위해서 동의의결 절차 개시를 결정한 바가 있습니다. 더 나아가서 브로드컴이 더 적극적이고 구체적인 시정 방안을 이행할 수 있게 해서 경쟁 촉진을 유도할 수 있는 측면도 함께 고려했습니다.

그러나 결과적으로 브로드컴이 제시한 동의의결안은 거래 질서 개선 그리고 피해 보상이라는 부분에 충분치 않아서 기각하게 된 것이었습니다.

<질문> 지금 이 계약금 같은 경우는 2020년 3월 27일에 LTA가 체결됐고 계약이 3년 유효했는지 종료시점 2021년 8월로 한 1년여, 1년 반 개월, 1년 반 정도 유지했던 것 같은데요. 혹시 계약기간보다 종료가 앞당겨진 배경이 무엇인지 궁금하고요.

또, 공정위가 이 사건을 인지한 시점과 혹시 브로드컴에 대해서 이 사건에 대해서 조사를 시작하게 된 시점이 언제인지 궁금합니다.

<답변> 이 부분은 우리 국장님이, 시감국장님이 답을 해주시겠습니다.

<답변> (관계자) 인지 시점은 2020년 6월이었고, 저희가 참고인 자료 분석을 검토 다 끝내고 피심인에 대해, 브로드컴에 대해서 현장조사가 2020년... 2021년, 죄송합니다. 잠시 확인하겠습니다.

2021년 2월이었습니다. 사실 이후 LTA가 3년 기간으로 계약이 체결됐는데 갑자기 2021년 5월경부터 재협상 이런 명목으로 해서 협상이 진행되다가 8월에 종료했는데, 소급해서 종료했는데 그 부분에 대해서는 명확한 사실관계는 브로드컴이 확인해 주진 않았습니다.

다만, 심사관 입장에서 미루어 보건대, 가늠해 보건대 그 직전에 저희 공정거래위원회가 현장조사가 2월에 있었고, 마침 그때 2021년 3월경부터 EU 경쟁당국에서 브로드컴과 삼성전자 등에 대한 RFI라고 해서 자료 제출 명령이 3월부터 5월까지 이렇게 지속돼 있었습니다. 그래서 5월부터 재협상에 들어갔거든요.

재협상 크게 의미가 없는, 협상 내용이 없고 그래서 심사관 입장에서는 저희나 EU의 경쟁당국이 이 사건을 예의주시하고 조사에 착수하고 뭔가 구체적인 액션이 진행된 부분이 상당 부분 영향을 미치지 않았을까, 라는 그런 조사는 하고 있습니다.

<질문> 동의의결 절차 여쭤보려고 문의드리는데요. 애초에 동의의결을 결정할 당시에 삼성전자 측에서는 어떤 의견을 제출했었는지 궁금합니다. 그 동의의결 개시 과정에서도 나중에 위원회에서 동의의결을 기각할 때와 비슷한 의견을 삼성전자가 제시했었는지 그 부분도 궁금합니다.

<답변> 그것 우리 시감국장님이 답변해 주실까요? 그러시죠. 우리, 보다 사실관계 잘 알고 있는 담당자가 말씀해서.

<답변> (관계자) 당초 동의 개시 결정하는 단계에서는 신청을 하고 저희 심사관에서 검토하는 단계에서는 별도 삼성전자가 의견을 제출하지 않았었고요. 삼성전자가 의견을 제출했었던 것은 개시 절차가, 개시 결정이 되고 난 이후에 삼성전자가 비공식적으로 의견을 제출하고 잠정 동의의결안이 나온 이후에서야 피해 구제 부분에 대해서 명확히 의견을 제시하였습니다.

<질문> 그렇다면 원래 동의의결을 개시하기 전에는 상대방 의견을 원래 듣지... 제출받지 않는 건지 아니면, 원래 그런 과정이 있는데 삼성전자가 의견을 제시하지 않은 건지 그게 궁금합니다.

<답변> (관계자) 절차상으로는 별도, 이해관계자의 의견을 별도 제출받는 절차는 잠정 동의의결안이 나오고 난 뒤이고요. 그리고 당초 개시 결정 단계에서는 절차적으로 없고 삼성전자는 그때 제출하지 않았었습니다.

<질문> 그렇다면 최종적으로 동의의결 개시 과정에서 공정위가 삼성전자 측의 어떤 의견을 청취하는 과정 혹은 삼성전자가 스스로 의견을 제시한 과정이 없었고, 그 동의의결 개시 결정 자체는 브로드컴의 의견을 들어서 결정한 걸로 판단해도 됩니까?

<답변> (관계자) 지금, 말씀을 좀 드리겠습니다. 지금 저희 담당자 얘기하신 것처럼 삼성전자는 동의의결 개시한 이후에 비공식 의견을 제출했었고요. 지금 기자님께서 말씀하신 것처럼 저희 공정위에서 동의의결 과정에서 삼성전자의 입장을 듣지 않았다거나 그런 부분이라고 보긴 조금 어렵다고 생각합니다.

<질문> 동의의결 개시 자체는 삼성전자 의견을 듣지 않고.

<답변> (관계자) 아니요.

<질문> 결정된 건가 해서요.

<답변> (관계자) 저희가 개시할 때도 저희가 의견 청취 절차는, 의견 수렴하는 절차는 있는데 그때 삼성전자가 조금 내부적인 사정으로 인해서 따로 공식적으로 자료를 내지는 않은 상태고요. 말씀드린 것처럼 진행하는 기간, 동의의결 지금 기간 중에는 공식... 의견을 제출했었습니다.

<질문> 심사관 단위에서 동의의결을 결정하는 과정에서 비공식 의견 제출이 있었고, 비공식 의견도 나중에 위원회에서 제출했던 의견과 거의 유사한가요?

<답변> (관계자) 개시 결정 이전에는 저희가 어차피 거래 상대방이고 중요한 참고인이었기 때문에 삼성전자 의견은 말씀드렸던 것처럼 심사관 차원에서는 그 내용에 대해서는 충분히 들을 수 있었고요. 그때 피해가 있었다거나 그런 불이익이 있었다는 부분에서는 이야기를 했었지만, 피해 회복이라든가 피해 구제까지 나아가야 된다. 그런 이야기는 나오진 않았었습니다.

<질문> 일단 여기 나온 부품 점유율 같은 경우에 다 70%, 90% 넘어가는데 시장지배적 지위 남용 왜 적용 못했는지 좀 더 구체적으로 말씀해 주시면 감사하겠고요.

그리고 동의의결 과정에서 보상에 대한 얘기 나왔는데 시정명령 구체적으로 어떤 내용이 들어갔는지도 설명해 주시면 감사하겠습니다.

<답변> 두 번째 부분 다시 한번 말씀해 주실 수.

<질문> 시정명령이 구체적으로 어떻게 내려졌는지 말씀 주시면 감사하겠습니다.

<답변> 첫 번째 질문에 대해서는 제가 답변을 드리면, 이 사건 행위로 인해서 경쟁 제한성이 일부 있었던 것은 사실입니다. 그러나 거래상대방이 삼성전자 1개에게 한정되어 있고 애플 등 되는 시장 참여자에게는 영향을 미친 바가 없다고 봐서, 시장지배적 지위 남용 조항을 적용할 정도로 충분하다고 보기 어려워서 그렇게 심사관 측에서 판단한 것으로 알고 있습니다.

두 번째 질문에 대해서.

<답변> (관계자) 심사관 조치... 시정명령에 대해서는 저희가 심사관이 조치했던 내용 그대로 거의 원안으로 통과됐고요. 기본적으로는 행위중지명령... 행위, 향후 행위금지명령 형태로 나갔습니다.

그래서 이번에 문제가 됐던 피심인의 행위와 관련해서 거래상 지위를 이용해서 여러 가지 불공정한 수단, 저희가 아까 말씀드렸던 선적 중단이나 구매주문승인 중단, 기술 지원, 부품 생산 중단 등과 같은 불공정한 수단을 이용해서 어떤 부품 선택권을 제한하는 등의 어떤 불이익한 내용의 장기 부품 공급계약 체결을 강제하는 행위를 다시 하여서는 아니 된다, 이런 형태로 해서 향후 금지명령으로 해서 시정명령이 나갔습니다.

<질문> 위원장님께서 브로드컴의 동의의결 보상 내용이 충분치 않았었다고 하셨는데, 이번 브로드컴 사안의 제재 수준과 단순 비교하면 동의의결 내용보다 시장에서의 공정한 거래 질서 회복에 도움이 적을 것 같다는 지적이 있을 것 같은데 어떻게 생각하시는지 궁금하고요.

그리고 퀄컴의 전례가 있다지만 이번 사안에 고발이 없는 이유도 궁금합니다. 이런 동종의 국제 사항 같은 경우는 퀄컴이나 브로드컴처럼 고발이 없다고 보면 될지 궁금합니다.

<답변> 첫 번째 주신 질문 관련해서요. 동의의결하고 정식 사건 처리는 기본적으로 취지나 요건, 효과 등에서 차이가 있어서 과징금이나 상생기금을 단순히 비교하는 것은 적절하지 않은 것 같습니다.

그래서 저희가 정식 사건 처리를 통해서 피해 구제가 부족하다고 봐서 사건 처리를 하게 됐고, 결국 사건 처리를 하게 되면 위법행위를 확인한다는 점에서 동의의결과는 다른 방향의 일 처리가 된 것으로 생각이 됩니다.

그다음에 고발 부분 관련해서는 당초 심사관이 심사보고서를 상정하면서 몇 가지 사정을 고려해서 고발 의견을 제시하지 않았습니다.

첫째, 과거 법 위반 전력이 없고 또 조사 전반에 협조한 점, 그리고 법 위반행위가 생명·건강 등 안전에 미치는 영향이 없다는 점, 그다음에 각국의 경쟁법제가 상이하고, 그러니까 저희가 이번에 법 적용한 불공정거래 행위 중에 거래상 지위 남용 행위가 한국이나 일본 등 일부 국가에만 적용되는 법제라는 점, 그리고 그런 이유에서 과거 유사 사건에서 고발하지 않았습니다. 퀄컴, GTT, 그다음에 구글 등 사건에서 고발하지 않았습니다.

그런 점을 고려해서 심사관은 고발하지 않는 의견을 제시했었습니다. 그래서 위원회에서도 심사관의 의견이 타당하다고 보아서 이를 수용한 것입니다.

<질문> 이 사건이 각 양 사 간의 계약이라서 외부로 드러나기는 쉽지 않았을 것 같은데 어떻게 조사가 시작됐는지 궁금하고, 그리고 브로드컴은 동의의결 때도 그렇고 지속적으로 법 위반이 아니라고 주장한 걸로 알고 있는데, 어떤 부분에서 이런 주장을 조각시킨 가장 큰 법 위반이 어떤 건지, 어떤 걸로 보시는지 궁금합니다.

<답변> (관계자) 일단은 이 사건 인지는 신고를 통해서 인지를 하게 됐습니다. 신고인에 대해서는 말씀드릴 수가 없고요. 그런 경우를 통해서 저희가 인지하게 됐다는 말씀을 드리겠습니다.

<답변> 두 번째 말씀하신 부분 관련해서는 제가 이미 보도자료나 아까 제가 말씀드린 브리핑 부분에서 오해, 저희가 거래상 지위 남용 중에서 불이익 제공에 관한 법조를 적용했는지는 상당히 설명을 드린 것 같습니다.

감사합니다.

<끝>

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