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KDI FOCUS '소득과 자산으로 진단한 노인빈곤과 정책 방향'

2023.09.25 기획재정부
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안녕하세요? KDI 이승희입니다.

오늘은 우리나라의 노인빈곤에 대해서 말씀드리고자 합니다.

먼저, 연구 내용을 간략히 말씀드리면 저는 고령층을 세대별로 구분해서 소득과 자산을 활용화해서 고령층의 경제적 상황을 분석해 보았습니다.

그 결과, 세대 간 차이가 굉장히 크게 나타나고, 특히 1940년대생 및 그 이전 출생 세대에서 노인빈곤이 심각한 것으로 나타났습니다. 이와 같은 분석 결과를 통해서 앞으로의 노인빈곤 완화 정책에 대한 방향을 모색해보고자 했습니다.

먼저, 모두 아시다시피 우리나라 노인빈곤율은 세계 최고 수준이지만 굉장히 이례적인 경우라고 볼 수가 있습니다. 2018년 기준 OECD 평균 노인빈곤율은 13.1%인데 우리나라의 경우는 43.4%입니다. 우리나라 전체 인구 빈곤율과 노인빈곤율을 비교해 보면 노인빈곤율은 전체 인구 빈곤율에 비해서 20%p 이상 크게 나타나고 있습니다.

일반적으로 노인빈곤율이 전체 인구의 빈곤율보다 높지만 우리나라와 같이 이렇게 큰 격차는 이례적이라고 볼 수가 있습니다.

OECD 회원국 중에서 이렇게 전체 인구 빈곤율과 노인빈곤율 간에 큰 차이를 드러내는 국가는 에스토니아, 라트비아 정도의 국가인데요. 우리나라는 이 국가들보다도 더 큰 차이를 나타내고 있습니다.

따라서 노인빈곤의 현황을 정확히 파악할 필요가 있다고 생각이 됩니다. 따라서 저는 고령층을 세대별로 나누어 분석하고 자산을 추가적으로 활용해서 고령층의 경제적 상황을 평가해 보았습니다.

먼저, 소득을 중심으로 세대별로 노인들을 나누고 그를 이용해서 노인빈곤율을 분석해 보았습니다. 일단 노인들은 출생 세대를 기준으로 해서 다섯 세대를 일단 고려하였는데요. 출생연도를 기준으로 1930년대 후반, 1940년대 전반, 후반, 1950년대 전반, 후반 이렇게 다섯 세대를 고려해 보았습니다.

2016년 기준으로 이들 각 세대의 연령대는 77~81세, 72~76세, 67~71세, 62~66세, 57~61세가 되는데요. 2021년이 되면 연령이 5년 증가하기 때문에 한 세대의 연령대는 그 이전 세대의 2016년 연령대와 동일하게 됩니다.

이와 같이 세대를 나누어서 노인빈곤율을 분석한 결과, 1940년대생 및 그 이전 출생세대에서 노인빈곤이 심각한 것으로 나타났습니다.

1940년대생 및 그 이전 출생 세대에서의 노인빈곤율은 40% 이상인 데 비해 1950년대생의 경우 빈곤율이 30% 이하로 두 세대 간의 격차가 크게 나타나는 것을 확인하실 수 있습니다.

이와 같은 노인빈곤율의 차이는 동일 연령대로 나이를 조정해도 세대 간 노인빈곤율 차이는 두드러지게 나타납니다. 즉, 고령층 사이에서도 더 늦게 태어난 세대일수록 빈곤 정도가 심각하지 않은 것을 알 수가 있습니다.

2010년대 이후에 우리나라의 노인빈곤에서 관찰되는 두 가지의 특징이 있는데요. 첫 번째는 노인빈곤율이 감소하고 있다는 점과 그리고 연령대별로 노인빈곤율의 차이가 굉장히 크게 나타나고 있다는 점이 있습니다.

먼저, 노인빈곤율 같은 경우는 2016년에 43.6%에서 2021년 37.7%로 5.9%p 감소하였습니다. 그래서 이와 같은 감소에 대한 원인은 주요 원인은 노인 고령층 내의 인구 비중 변화로 인한 것으로 보입니다.

고령층 내에서 상대적으로 덜 빈곤한 1950년대생이 차지하는 비중은 2016년 18.3%에서 2021년 47.4%로 약 30%p 증가하였는데요. 이와 같이 상대적으로 덜 빈곤한 1950년대생이 고령층 내에서 차지하는 비중이 커지면서 노인빈곤율이 감소한 것으로 보입니다.

마찬가지로 연령대별로 분석을 해보아도 65~74세 빈곤율 같은 경우는 2016년 33.9%에서 2021년 27.6%로 30% 이하입니다.

반면에 75세 이상의 빈곤율은 여전히 50%대 이상으로 두 연령대 사이에서도 굉장히 큰 빈곤율 차이가 나타나고 있습니다. 이는 당연하게도 65~74세의 경우는 상대적으로 덜 빈곤한 1950년대생의 비중이 더 크기 때문이라고 보입니다.

그러나 소득만으로는 고령층의 경제적 상황을 정확히 파악하지 못할 수 있습니다. 따라서 저는 자산을 소득과 함께 고려하여서 노인들의 경제적 상황을 평가해 보았습니다.

그 결과, 여전히 세대 간 차이가 드러납니다. 먼저, 고령층의 경우는 고령층의 소득 중에 가장 중요한 부분은 어떻게 보면 공적이전소득이라고 볼 수가 있습니다. 왜냐하면 공적이전소득은 가장 안정적인 소득흐름을 보장해줄 수가 있는데요.

우리나라의 경우는 대표적인 공적이전소득이 국민연금입니다. 하지만 국민연금은 1988년 도입되어서 1998년 전 국민을 대상으로 확대되었는데 이게 고령층 같은 경우는 상대적으로 가입 기간이 짧고 연금 수급액이 적어서 문제가 발생하고 있습니다.

따라서 지금 고령층의 소득 중의 공적이전소득이 차지하는 비중은 2018년 25.9%로 OECD 평균 57.1%의 절반 이하입니다. 따라서 현재 고령층은 부동산 등 다른 자산을 활용하여서 노후 대책을 마련했을 가능성이 있습니다.

실제로 고령가구들은 평균적으로 한 3~5억 정도의 자산을 보유하고 있고요. 그중의 80% 이상은 부동산입니다. 이와 같은 수치는 다른 해외 국가들과 비교했을 때도 부동산에 더 많이 집중되어 있는 것을 확인할 수가 있습니다.

따라서 저는 자산을 소득화하여서 노인빈곤을 분석해 보았는데 자산소득화 방법으로는 포괄소득화와 연금화를 고려하였습니다. 포괄소득화 같은 경우는, 포괄소득화와 연금화의 가장 큰 차이는 자산 소모 여부입니다. 포괄소득화는 자산을 소모하지 않고 연금화는 자산을 소모한다는 가정하에서의 빈곤을 분석하는 것인데요.

포괄소득은 개념 자체가 실제 벌어들인 소득뿐만 아니라 귀속임대료와 같은 암묵적인 소득을 포함하는 개념입니다. 여기서 귀속임대료는 자가 소유자가 자신에게 임대료를 지불한다고 가정했을 때 그 임대료를 소득에 포함하는 방법인데요. 이것은, 이 임대료는 실제 지불되지는 않는 금액입니다. 하지만 실제 지불되지 않는 만큼 사실은 소비를 늘릴 수가 있기 때문에 대표적인 암묵적 소득으로 해석되고 있습니다.

따라서 포괄소득은 이와 같이 현재 고령층의 자산 상황을 반영해서 경제적인 상황을 평가한다는 의미가 있습니다.

반면, 연금화는 순자산을 연금화해서 일정 기간 동안 정기적으로 수령하게 되는 지급금을 소득에 포함하는 방법입니다.

연금화는 자산을 소모하게 되는데요. 따라서 연금화를 통한 현재 고령층의 경제적 상황에 대한 평가는 자산을 전체 소모했을 때 도달할 수 있는 경제적 수준에 대한 평가라고 할 수 있습니다.

자산을 소득화해서 노인빈곤율을 개선하게 되면 노인빈곤율이 상당히 많이 감소하게 됩니다. 포괄소득을 기준으로 노인빈곤율을 계산해 보면 매년 7~8%p 정도 노인빈곤율이 감소하게 되고요. 연금화를 했을 때는 매년 14~16%p 감소하게 됩니다.

포괄소득 기준으로 7~8%p 노인빈곤율이 감소한다는 것은 이에 해당하는 노인들이 실제로는 경제적 상황이 그렇게 빈곤하지 않다는 것을 의미하고요. 연금화를 했을 때 14~16%p 노인빈곤율이 감소한다는 것은 자산을 활용했을 때 빈곤층을 탈출할 수 있는 고령층이 14~16%p 정도 된다고 볼 수가 있습니다.

그리고 또 현재 고령층 상황을 조금 더 면밀하게 살피기 위해서 소득과 자산을 기준으로 네 가지 유형을 나누었습니다.

특히 관심을 가져야 할 것은 저소득·저자산 유형으로 생각이 되는데요. 이 저소득·저자산 유형은, 저소득이라고 함은 기존의 일반적인 소득 기준인 처분가능소득 기준으로 빈곤한 고령층 그리고 저자산 유형 같은 경우는 포괄소득을 기준으로 했을 때 빈곤한 고령층입니다.

그래서 저소득·저자산 유형의 고령층이라고 함은 이들은 포괄소득으로도 빈곤하고 처분가능소득으로도 빈곤한 유형이라고 할 수가 있습니다.

이들 같은 경우는 소득과 자산이 적어 취약계층으로 볼 수가 있는데요. 이 저소득·저자산 유형의 비율의 경우 2016년 33.8%에서 2021년 27.7%로 감소하는 추세에 있지만 여전히 높다고 할 수가 있습니다.

저소득·고자산 같은 경우는 반대로 소득으로는 빈곤층에 속하지만 실제로는 충분한 자산을 보유하고 있는 고령층으로 해석할 수가 있는데요. 이 저소득·고자산 유형의 경우도 매년 약 10% 정도로 관측되고 있습니다.

따라서 매년 10% 정도의 고령층은 실제로는 자산을 활용했을 때 또는 자산으로 평가했을 때 빈곤하지 않다고 볼 수가 있습니다.

앞에서 소개드렸다시피 우리나라의 노인빈곤율은 국제적으로 최고 수준인데요. 일단 자산을 활용했을 때도 최고 수준인지를 확인하기 위해서 국제비교를 해보았습니다.

포커스상의 '그림5'가 국제비교에 대한 수치인데 이 국제비교 결과 우리나라는 자산을 추가적으로 고려할 시에 빈곤율이 다른 국가들에 비해 가장 크게 감소한다는 것을 확인하실 수가 있습니다.

따라서 이와 같이 큰 노인빈곤율의 감소 폭은 해외 국가와 우리나라 간의 차이가 줄어든 것으로 확인하실 수가 있는데요. 주요 국가들 같은 경우는 자산을 활용할 시에 노인빈곤율이 비슷한 수준이지만 우리나라는 감소 폭이 매우 커서 우리나라와 다른 국가들과의 격차가 줄어드는 것을 확인하실 수 있습니다.

앞에서 마찬가지로 자산을 추가적으로 고려해서 저소득·저자산 유형을 제가 찾았는데 그거에 대해서도 세대별로 분석을 해보았습니다. 분석 결과 저소득·저자산 유형의 비율에 대해서도 세대 간 차이가 뚜렷하게 나타나고 있습니다.

2021년 기준 1930년대 후반 출생의 경우는 저소득·저자산 비율이 46%로 거의 절반에 가깝고요. 1940년대 전반 출생은 37%, 1940년대 후반 출생은 32%, 1950년대생 같은 경우는 20% 이하로 나타나고 있습니다.

따라서 늦게 태어난 세대일수록 이전 세대보다 더 취약계층 비율이 낮다고 할 수가 있습니다.

이와 같이 소득을 통해 보았을 때나 자산을 함께 고려하였을 때도 이 고령층 내에서의 세대 간 차이가 두드러지는데요. 이와 같은 세대 간 빈곤 수준의 차이는 급속, 우리나라의 급속한 경제성장과 공적이전 체제의 미성숙에 기인한 것으로 보입니다.

'그림7'은 각 코호트별, 각 출생 코호트별 생애 경험한 1인당 국민총소득을 비교를 하고 있는데요. 30세 시점을 기준으로 비교해 봤을 때 1945년생의 경우는 1인당 국민총소득이 약 600달러 정도였는데 1950년생은 1,700달러입니다. 5년 사이에 경제가 3배 정도 뛰었다는 것인데요.

이와 같이 급속한 경제성장으로 인해서 1950년대생... 1950년대 이전에 출생한 세대의 경우는 어떤 우리나라의 급속한 경제성장의 혜택을 받지 못했을 가능성이 굉장히 큽니다.

실제로도 교육 수준도 1950년 이전 출생 세대의 경우는 그 이후 출생 세대보다 교육 수준이 낮고요. 또 자산 축적의 기회도 굉장히 어려웠을 것이라고 보입니다.

또한, 국민연금 같은 경우도 1998년 전 국민을 대상으로 확대되었기 때문에 더 이전 세대일수록 가입기간이 짧고 수급 금액이 적어서 공적 안정적인 소득 흐름 보장에 어려움을 겪고 있는 것으로 보입니다. 따라서 이와 같은 분석을 토대로 기초연금을 재구조화해야 된다고 생각을 하고 있습니다.

현재 대표적인 노인빈곤 완화 정책인 기초연금은 전체 고령층의 70%를 대상으로 하고 있습니다. 현 제도를 유지할 시에 고령층의 절대적인 규모가 증가하면서 재정 부담이 커질 것으로 보이고요. 또한, 상대적으로 덜 빈곤한 1950년대생과 그 이후 세대가 고령층에 포함되어가면서 사회적으로 필요한 것 이상으로 더 재원 부담이 더 커질 것으로 전망됩니다.

실제로 각종 보고서에 따르면 기초연금 지출액이 2020년 17조 정도였는데 2050년에는 100조 이상으로 커질 것으로 전망되고 있습니다. 하지만 이와 같이 커지는 재정 부담에 비해서 기초연금의 노인빈곤 완화 효과는 그렇게 효과적이라고 볼 수가 없습니다. 따라서 앞으로는 선별적으로 취약계층에 두텁게 지원하는 방식으로 기초연금이 재구조화되어야 한다고 생각합니다.

한 가지 방안으로는 기초연금을 소득인정액의 일정 수준 이하인 고령층에 한정해서 더 두텁게 지원하는 방안을 고려할 수가 있습니다. 이는 상대적으로 덜 빈곤한 고령세대... 덜 빈곤한 최근 세대 고령층에 대한 지원을 축소하고요. 반면에 현재 더 빈곤한 현재 초고령층인 1940년대생과 그 이전 세대에 대한 지원을 더 강화할 수가 있습니다.

이를 통해 자연스럽게 우리나라의 경제성장과 국민연금의 혜택을 누리지 못한 1940년대생과 그 이전 세대에 더 혜택이 집... 더 기초연금의 지원이 집중되도록 해야 합니다. 또한, 이를 통해서 자연스럽게 덜 빈곤한 1950년대생과 그 이후 세대에 대해서는 기초연금에 대한 지원을 축소할 수 있도록 해야 합니다.

한편, 공적이전소득 지원 시 보유자산 유동화를 고려해서 지원 대상을 축소할 필요가 있습니다. 저소득·고자산 유형 같은 경우는 실제로 소득은 빈곤하지만 경제적 상황을 평가했을 때는 충분히 자산을 많이 보유하고 있기 때문에 이와 같이 자산을 더 많이 고려해서 저소득·고자산 유형 같은 경우는 향후 공적이전소득을 지원할 시에 이에 대한 지원 규모를 축소하거나 지원 대상에서 배제하는 것을 고려해야 한다고 생각합니다.

이상으로 제가 오늘 말씀드리고자 하는 내용을 마치겠습니다. 감사합니다.


[질문·답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 표기하였으니 양해 바랍니다.

<질문> 기초연금 소득인정액 같은 경우에 지금 지급기준이 제 기억에 203만 원 이 정도였던 것 같은데 올해, 이거를 만약에 축소하거나 이 기준, 그러니까 지급 퍼센티지를 축소한다면 소득인정액을 어느 정도가 적절하다고 생각하시는지, 이걸 중위소득으로 연동하는 게 적절할지, 어떤 방향성을 생각하고 계신지 여쭤보고 싶습니다.

<답변> 지금 말씀하신 것처럼 소득인정액 같은 경우는 지금 월 202만 원으로 일단 되어 있고요. 지금 이 소득인정액 규모 자체가, 그러니까 소득인정액을 당연히 지금 월 202만 원은 하위 고령층 70%를 대상으로 하는 인정액이기 때문에 제 방향에 맞게 설계한다면 이 소득인정액 자체를 당연히 줄여야 하고요.

이 소득인정액은 지금 말씀하신 것처럼 제가 기초연금에 대해서 구체적으로 어떻게 설계를 해야 할지에 대해서는 제가 연구를 진행하지 않았지만 저는 오늘 말씀드리고자 하는 것은 방향성에 대해서만 말씀드리고자 하는 거고, 그렇기 때문에 소득인정액을 줄여야 하는 방향은 맞지만 구체적으로 어느 정도까지 줄여야 하는지 또는 중위소득이 몇 프로까지 연계를 해야 되는지에 대해서는 조금 더 연구가 필요할 것으로 생각이 됩니다.

<질문> 빈곤율 계산을 기존에 쓰던 처분가능소득에서 포괄소득화 및 연금화까지 연구를 진행하셨는데 그러면 앞으로는 이 기초연금 지급하는 소득인정액을 산정할 때 포괄이... 포괄소득이라든지 연금화소득이라든지 이런 거로 기준을 더 바꿔야 된다고 생각하신다는 의미인가요?

<답변> 그것도 구체적으로 당연히 기초연금을 어떻게 재설계할 것에 대해서는 조금 더 연구가 필요하겠지만요. 만약에 현재 소득인정액 체제를 유지를 한다고 하면 아까 다른 기자님께서 말씀하신 것처럼 소득인정액 기준을 낮춰서 지원대상을 축소하고 그 축소된 지원대상을 더 두텁게 지원하는 방안을 고려할 수가 있겠고요.

한편으로는 이 소득인정액에 재산에 대한 소득인정액 부분이 있는데 이 부분에 대해서도 이제 어떻게 그거를 다시 재설계를 한다든가 하는 방안에 대해서는 말씀을 하신 것처럼 연금화했을 때의 기준으로 잡는다든가 아니면 포괄소득을 했을 때의 기준을 잡는다든가 그에 대해서는 더 추가적인 연구가 필요할 것으로 보입니다.

<질문> 결론, 방향 부분에 보면 고자산자들은 자산을 활용해야 된다, 라고 말씀하셨는데 이게 쉽게 말해서 그러면 자산이 많은 사람은 부동산을 팔아서 연금에 더 넣어야 된다, 이런 취지가 맞는지 궁금하고요.

또 하나는 이게 취지 자체는 너무 이해가 되는데 정말 실거주 목적으로 비싼 아파트 한 채가 있는 저자산... 고자산·저소득자 이런 부분에 대한 복지를 축소하는 게 현실적으로 맞나 하는 생각이 들어서요. 어떻게 생각하시는지 궁금합니다.

<답변> 이게 한편으로는 재원이 충분하다면 사실 모든 고령층에 대한 지원을 확대하는 것이 가장 바람직한데요. 사실 우리나라 같은 경우는 항상 자원은 한정되어 있기 때문에 뭔가 어느 계층이 더 취약한지를 더 일단 살펴봐야 된다고 생각을 합니다.

그래서 가장 취약한 계층은 저소득·저자산이고요. 말씀하신 저소득·고자산 유형의 고령층 같은 경우는 사실 지금 정부에서 운영 중인 주택연금이나 등을 통해서 어떤 안정적인 소득 흐름을 사실 창출해낼 수가 있습니다. 따라서 일단 우선적으로 기초연금 같은 경우는 우선적으로 저소득·저자산에 더 집중을 하고, 저는 그렇게... 저소득·저자산에 더 집중하는 것이 좋다고 생각을 하고 있습니다.

감사합니다.

<끝>

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