제29차 유엔기후변화협약 당사국총회 폐막

- 신규기후재원목표(NCQG) 및 파리협정 제6조 세부 이행지침 합의에 성공

- 온실가스 감축, 기후변화 적응 등 기후행동 촉진하여, 파리협정 목표 이행을위한 국제사회의 협력 지속

아제르바이잔 바쿠에서 열린 제29차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP29)가 예정된 폐막일(11.22.)에서 이틀이 지난 11월 24일 오전 10시 30분(한국 기준, 아제르바이잔 새벽 5시 30분) 경에 폐막하였다.

이번 총회에는 198개 당사국을 포함하여 국제기구, 산업계, 시민단체 등 당초 예상보다 많은 6만여 명이 참석했다. 우리나라는 김완섭 환경부 장관이 수석대표, 정기용 외교부 기후변화대사가 교체 수석대표를 맡았으며 관계부처* 공무원과 전문가로 구성된 정부대표단이 참석했다. 또한 11월 12일부터 13일까지 열린 ‘세계기후행동정상회의(World Climate Action Summit)’에는 조홍식 기후환경대사가 대통령 특사로 참석했다.

* 환경부, 외교부, 산업통상자원부, 기획재정부, 과학기술정보통신부, 국토교통부, 해양수산부, 농림축산식품부, 고용노동부, 국무조정실(탄소중립녹색성장위원회), 산림청, 기상청 등 12개 부처

올해 제29차 유엔기후변화협약 당사국총회는 ‘행동 촉진(Enabling Action), 의욕 증진(Enhancing Ambition)’을 위해, 새로운 기후재원 목표 설정과 국제탄소시장 운영 기반 조성을 주요 과제로 다루었고, 진통 끝에 두 쟁점 모두 타결에 성공했다.

덧붙여, 의장국은 신규기후재원목표(NCQG*), 글로벌 적응 목표**, 그리고 샤름-엘셰이크 온실가스 감축작업프로그램***을 묶어 ‘바쿠 기후 통합 서약(Baku Climate Unity Pact)’으로 타결하였다.

* New Collective Quantified Goal on Climate Finance

** Global Goal on Adaptation : ①적응역량 강화, ②기후탄력성 제고, ③기후변화 취약성 저감

*** 2030년까지의 감축 의욕 강화 및 이행을 목적으로, 연 2회 전지구적 대화체(Global Dialogue) 및 투자중심행사(Investment-focused Event)를 개최

국제사회의 모든 주체는 2035년까지 연간 1.3조불 이상을 전 세계적 기후 투자로 확대하기 위해 협력하고, 이 중 연간 3,000억불은 선진국 주도로 조성하기로 하였다. 이는 2009년에 타결된 기존 목표인 연간 1,000억불에서 3배로 늘어난 수치이다. 한편, 개도국에 대해서는 남남협력(South-south cooperation) 등을 통한 자발적인 공여를 장려하였다. 국제사회는 이를 기반으로 온실가스 감축, 기후변화 적응 등 전 지구적 기후행동을 강화하여, 파리협정의 목표를 속도감 있게 이행할 수 있기를 기대하고 있다.

파리협정 제6조(국제탄소시장)는 이행규칙 협상 시작 9년 만에 최종합의에 도달하며, 투명하고 건전한 국제탄소시장이 본격적으로 출범할 기반이 마련되었다. 특히, 유엔기후변화협약(UNFCCC) 사무국이 관장하고 민간의 국가간 온실가스 감축활동이 가능한 지속가능발전 메커니즘(Sustainable Development Mechanism)의 완성은 연간 1.3조불 이상의 재원 투자 목표와 연계, 민간기업의 기후변화 대응 참여와 투자를 활성화하는 동력이 될 것으로 기대된다.

온실가스 감축과 관련, ‘샤름엘셰이크 이행계획’으로 출범한 회의체인 온실가스 감축 작업 프로그램(MWP, ’23~‘26) 결정문에서는 올해 논의 주제인 건물과 도시 시스템에 대한 주요 논의 결과가 반영되어, 전 지구적 감축 노력에 지침을 제공하는 진전을 이루었다.

적응과 관련해서는, ‘바쿠 적응 로드맵’이라는 새로운 논의 공간이 창설되었고, 글로벌 적응 목표 평가지표 개발을 위한 ‘지표 작업 프로그램(유에이이-벨름, UAE-Belem)’의 내년 작업 일정 및 지표의 형태 등을 결정문에 포함하며 진전을 보였다.

의장국은 제29차 당사국총회 행동의제로 기후 행동을 촉진하는 14개의 이니셔티브를 발표하였다. 우리 정부는 에너지 저장 및 전력망 서약(Global Energy Storage and Grids Pledge), 수소 행동 이니셔티브(Hydrogen Declaration), 유기성 폐자원 분야 메탄 저감 이니셔티브(Declaration on Reducing Methane from Organic Waste), 기후행동을 위한 물 이니셔티브(Declaration on Water for Climate Action), 그리고 바쿠 글로벌 기후 투명성 플랫폼(Baku Global Climate Transparency Platform, BTP)에 동참하였다.

아울러, 우리 정부대표단은 감축, 재원 등 주요 분야별로 국익을 최대한 반영하면서도 협상 진전에 기여할 수 있도록 협상에 적극 참여하였다. 특히, 파리협정 제6조 논의와 관련하여, 국제감축사업을 촉진할 수 있도록 유연한 태도를 발휘하면서도 제6조의 본 목적이 온실가스 감축, 적응 의욕 강화임을 잊지 않고 협상에 임하였다.

제29차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP29) 주요 결과

[ 신규기후재원조성목표(New Collective Quantified Goal) ]

이번 총회에서는 ’25년 이후의 신규 기후재원 목표(NCQG)를 수립하기 위한 논의가 진행되었다. 선진국은 ’09년 총회에서 개도국의 기후변화 대응을 지원하기 위해 ’20년까지 연간 1,000억불을 조성하겠다고 약속한 바 있다. ’21년 총회에서는 목표 기간을 ’25년까지로 연장하며 새로운 목표를 ’24년 총회에서 합의하기로 결정하였으며, 이에 따라 이번 총회에서 본격적으로 협상이 진행되었다.

새로운 목표의 성격에 대한 본질적 이해 차이로 인해 협상 초반부터 선진국과 개도국 간의 첨예한 대립이 이어졌다. 선진국은 새로운 목표가 기존의 목표와는 다른 공공 부문과 민간 부문이 모두 참여하는 전 세계적 기후 행동 투자 목표라는 주장을 펼쳤다. 반면, 개도국은 새로운 목표가 기존 1,000억불 목표를 대체하는, 선진국이 개도국의 기후 행동을 지원하기 위한 목표라는 주장을 고수했다.

이번 총회에서는 타협안으로 다중 목표를 설정하는 결정문을 채택하였다. 먼저, ’35년까지 연간 1.3조불을 목표로 전 세계적 기후 투자를 확대하여 개도국의 기후 행동을 지원하기로 하고, 이를 위해 민간 부문을 포함한 모든 행위주체의 노력을 요청하였다. 또한, 이 목표 중 연간 3,000억불을 선진국 주도로 조성하기로 하였으며, 개도국에 대해서는 남남협력(South-South Cooperation) 등을 통한 자발적인 공여를 장려하는 문구가 포함되었다.

협상 과정에서 한국 정부는 ‘녹색 사다리’로서 선진국과 개도국 간 가교 역할을 수행하기 위해 적극적으로 노력하였다. 한국은 현재 유엔기후변화협약상 재원 공여 의무국은 아니지만, 양자 및 다자 공적개발원조를 통해 개도국의 기후 대응을 지원하며 국제사회의 노력에 자발적으로 동참하고 있다. 특히, 작년에는 녹색기후기금(GCF)에 3억불 추가 공여를 발표했으며, 올해에는 손실과 피해 대응 기금에 7백만불 신규 출연을 공약하는 등 지원 범위를 지속 확대하고 있다. 한국은 앞으로도 개도국의 기후변화 대응을 일관성 있게 지원해 나갈 계획이다.

[ 파리협정 제6조(Article 6, 국제탄소시장) ]

국제탄소시장을 위한 최초의 이행규칙이 합의된 제26차 당사국총회(’21년)를 시작으로 당사국들은 지속적인 논의를 통해 세부 이행규칙을 하나씩 만들어왔다. 작년 제28차 당사국총회에서는 합의에 실패했을 정도로 각국의 이해관계가 첨예하게 대립하였으나, 이제는 국제탄소시장의 기반 마련을 더 이상 미룰 수 없다는 공감대가 확산되며 이행규칙 개발 9년 만에 최종합의에 도달하였다.

주요 내용으로, 국가간 자발적 국제감축 협력사업(제6.2조) 및 국제감축실적(ITMOs)의 허가절차, 당사국 보고내용의 불일치* 식별 및 처리방안, 국제등록부 운영방법 및 추가 기능 등에 대한 추가적인 지침을 마련하였다.

* 협력사업의 내용 및 국제감축실적 허가 등에 대한 당사국간 보고내용 또는 6.2조 지침과의 불일치 등

또한, 파리협정 감독기구가 관리하는 제6.4조 메커니즘 운영을 위한 배출 기준선 및 탄소제거 활동 범위에 대한 표준이 합의되었으며, 제6.4조 감축실적(A6.4ER)의 허가절차, 메커니즘 등록부 운영방법 등 추가적인 지침이 완성되었다.

이번 합의를 통해 국가간 자발적 협력사업(6.2조)의 세부절차는 구조적으로 완비되고, 매커니즘(6.4조) 운영표준이 확립됨에 따라 국제탄소시장이 작동할 수 있는 기본조건이 모두 갖춰졌다고 평가된다. 국제사회는 보다 투명하고 공정한 방식으로 전 지구적으로 온실가스를 감축할 수 있는 기후 경제모델을 활용할 준비를 마치고, 이제 출발신호를 기다리고 있다. 국가, 기업, 국제개발은행, 국제기구 등 모든 주체가 기후행동을 촉진하기 위해 국제탄소시장이 핵심 동력으로 작동할 수 있도록 협력을 강화하고 실질적인 행동으로 나아갈 시점이다. 정부는 이번 합의를 기후위기 대응의 중요한 전환점으로 평가하며, 앞으로 실질적인 이행과 협력이 향후 핵심과제가 될 것이라고 강조하였다.

[ 전 지구적 이행점검(Global Stocktake )

이번 COP29에서는 제1차 전 지구적 이행점검(이하 ‘GST’)* 결과 발표 이후, GST 후속 조치 이행에 관한 절차적 사항을 중심으로 논의를 진행하였다.

* 파리협정 제14조에 의거, ‘23년부터 5년마다 파리협정의 장기적 목표 달성을 위한 전 지구적 차원의 노력을 점검

구체적으로 당사국들은 제2차 GST 절차 시작(’26년) 전, GST 이행 절차의 보완 방안을 논의하는 △GST 절차적 요소와 차기 NDC 등 감축적 요소에 관한 논의를 진행하는 △GST 연례 대화체 운영 그리고 향후 방향을 논의하는 △UAE 대화체 운영, 이 세 의제를 중심으로 협상을 진행하였다.

GST 절차적 요소 의제의 경우, 당사국의 이견을 좁히지 못하고, ’25.6월 부속기구회의에서 해당 의제에 대한 논의를 이어가기로 하였다. GST 연례 대화체는 ’25년 GST 대화체 운영 지속 여부, 차기 대화체 주제, NDC 종합보고서 활용 여부 등에 대해 당사국 간 첨예한 갈등을 조정하지 못하고, 내년 제7차 파리협정 당사국총회(CMA7)로 논의를 이관하기로 결정하였다.

GST 결과 이행을 점검하고 차기 이행 방향 논의를 위한 UAE 대화체는 재원 중심의 논의를 원하는 개도국과 이 대화체에서 에너지전환, 차기 NDC 등 감축에 관한 논의를 원하는 선진국과의 입장 차이를 좁히지 못하고 CMA7에서 계속 논의를 이어가기로 하였다.

[ 감축(Mitigation) ]

금번 총회에서는 감축과 관련하여 감축 작업프로그램* 및 국가결정기여(Nationally Determined Contribution, NDC)의 특성**에 대한 추가 지침에 대한 협상이 진행되었다.

* 감축 의욕 및 이행의 강화를 위해 제26차 당사국총회(COP26)에서 신설된 작업프로그램으로 2023년부터 2026년까지 운영되며, 별도 대화체(dialogue)를 구성하여 △부문 및 주제별 감축 방안, △기술, △정의로운 전환 등에 대한 의견 공유

** NDC의 특성은 파리협정 하에서 매 5년마다 당사국이 제출하는 NDC가 갖추어야 할 기본 요건으로 파리협정 제3조와 제4조에서 규정

감축 작업프로그램과 관련한 협상에서는 첫 주에 진행된 부속기구회의(SB61) 논의 결과를 포괄하는 협상문서 초안(a draft negotiating text)의 도출이 무산되는 난항에도 불구하고, 치열한 2주 차 협상을 통해 지난해 도출된 결정문보다 내용적으로 한층 진전된 결정문 도출에 성공하였다.

특히 올해 논의 주제인 “도시: 건물 및 도시 시스템”에 대한 주요 논의 결과를 결정문에 반영함으로써 해당 주제와 관련하여 요구되는 전 지구적 감축 노력에 대해 명확한 지침을 제공하였다.

아울러 감축 행동 강화를 촉진하기 위한 디지털 플랫폼을 동 작업프로그램 하에 신설하는 절차를 마련함으로써 동 작업프로그램을 통해 실질적이고 지속적인 감축 행동 강화를 촉진할 수 있는 발판을 마련하였다.

NDC의 특성에 대한 추가 지침과 관련된 협상에서는 추가 지침 개발의 필요성에 대한 당사국 간의 첨예한 입장 차로 인해 결과물 도출이 무산되어, 2026년 제8차 파리협정 당사국총회(CMA8)에서 해당 의제에 대한 논의를 재개하기로 합의하고 관련 논의를 종결하였다.

[ 적응(Adaptation) ]

작년 제28차 당사국총회에서 채택된 UAE 글로벌 기후 회복력 체계(United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience)* 아래, 금번 총회에서는 목표치 평가를 위한 지표(indicator) 개발 작업 및 UAE 글로벌 기후 회복력 체계를 이행하는 방식에 대한 논의를 이어갔다.

* 글로벌 적응 목표(적응역량 강화, 회복력 증진, 취약성 저감)의 달성을 위해, 정책주기별 목표치를 포함하고 부문별 목표치를 추구하기 위한 노력을 촉구, 전 세계적 적응 행동을 강화하려는 체계

개발도상국은 적응 재원이 부족함을 강조하며 재원 등 이행수단에 대한 평가 지표를 개발해야 한다고 주장한 한편, 선진국은 이에 반대하여 이견이 있었다. 또한, 중국을 포함한 개발도상국 그룹은 글로벌 적응 목표 의제를 상설화하고, 새로운 적응 로드맵을 만들기를 희망하였다. 이와 관련, 선진국은 기존 체계를 활용하자는 미온적인 입장을 보였다.

의견 대립 끝에 글로벌 적응 목표 관련 내용을 상설 의제화하고, ‘바쿠 고위급 적응 대화’를 포함한 ‘바쿠 적응 로드맵’을 설립하는 데 합의했다. 한편, 이행수단(means of implementation)이라는 표현 대신 이행촉진 요소(enablers of implementation)에 관한 지표를 개발하자는 절충안이 채택되었다.

글로벌 적응 목표를 중점적으로 논의할 수 있는 포석이 깔리면서 앞으로 적응과 관련된 논의가 점차 확대될 것으로 예상된다. 아울러, 제도적 조정, 정책, 교육 등 적응 행동의 지원과 관련된 이행촉진 요소와 적응 의제 간 연계가 더욱 강해질 것으로 전망된다.

[ 손실과 피해(Loss and Damage) ]

이번 총회에서는 손실과 피해 내 바르샤바 국제메커니즘(Warsaw International Mechanism, WIM)*의 2024년 정기검토와 WIM 집행위원회와 산티아고 네트워크**의 공동연차보고서 검토에 대한 협상이 진행되었다.

* 기후변화의 부정적인 영향을 받는 개도국의 손실과 피해를 통합적이고 포괄적으로 다루기 위해 설립(COP19, 바르샤바)

** 기후 취약국의 손실과 피해를 방지·최소화·해결하기 위한 기술적 지원 촉진을 목적으로 설립(COP25, 마드리드)되었으며, 이후 사무국 선정(COP28, 두바이)

계속된 회의에서도 선진국과 개도국 협상 그룹은 주요 쟁점*에 대한 의견 차이를 쉽게 좁히지 못해, 결국 결정문에는 운영기구 활동에 대한 형식적인 사의 표현과 제62차 부속기구 회의에서 논의한다는 내용만 담고 회의가 종료되었다.

* 산티아고 네트워크 사무국 본부 위치 및 지역 사무소 개설 여부

이번 당사국총회에서 손실과 피해 관련 협상이 큰 진전을 이루지 못함으로써 손실과 피해 내에 조직된 WIM 집행위원회와 산티아고 네트워크, 손실과 피해 기금의 협력 및 상호 보완 방안, WIM의 확장성과 관련한 논의도 ‘25년으로 미뤄지게 되었다. 다만, 기후변화에 대한 손실과 피해에 대한 중요성을 모든 당사국이 인식하고 있는 만큼 기후변화 대응을 위한 노력은 계속될 것으로 예상된다.

[ 투명성(Transparency) ]

COP29에서 개최된 '글로벌 기후 투명성에 관한 장관급 원탁회의'에서는 격년투명성보고서(BTR*)의 제출 현황을 점검하고, 개도국 지원을 위한 '바쿠 기후 투명성 플랫폼(BTP**)'의 출범을 발표하였다.

* Biennial Transparency Report : 모든 당사국이 ’24년부터 격년 주기로 UN에 작성·제출해야 하는 보고서 / 1차 BTR은 2024년 12월 31일까지 의무 제출

** Baku Global Climate Transparency Platform : COP29 계기 출범한 국가간 상호 신뢰 구축 및 국제 협력 강화를 위한 투명성 증진 플랫폼으로, 당사국들의 투명성 의무 이행 지원이 목적

현재까지 13개국(일본, EU, 아제르바이잔 등)이 BTR을 제출 완료하였으며, 미국, 남아프리카공화국, 뉴질랜드 등 다수 국가가 2024년 말까지 제출을 약속하였다. 특히 이번 회의에서 출범한 바쿠 기후 투명성 플랫폼은 개도국의 역량 강화 지원, 기존 플랫폼과의 협력, 다양한 이해관계자 참여 촉진 등을 통해 파리협정의 효과적 이행을 지원할 예정이다.

한편, 우리나라는 2024년부터 시작되는 BTR 의무제출을 앞두고 증가하는 개도국 측의 역량배양 지원 필요성을 인식하여, 유엔기후변화협약 사무국과 공동으로 투명성 지원 관련 부대행사를 개최하였다. 이를 통해 우리나라는 개도국의 파리협정 이행을 위한 지원을 지속적으로 확대해 나갈 계획임을 밝혔다.

[ 정의로운 전환(Just Transition) ]

지난해 제27차 총회에서 최초로 출범에 합의한 ‘UAE 정의로운 전환 작업프로그램(UAE JTWP*)’의 실질적인 이행력 강화 방안에 대해 선진국과 개도국 간의 입장이 첨예하게 대립했다.

* United Arab Emirates Just Transition Work Programme(UAE JTWP) : 2022년 이집트 샤름 엘 셰이크에서 열린 제27차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP27)에서 채택 결정)

대립 끝에 제시된 결정문 초안에서는 정의로운 전환경로와 중장기 국가 기후계획 정책 수립의 연계 및 노동자 재교육, 노동권 등에 대한 고려가 필요하다는 내용이 포함되었다. 하지만, 국제적 협력과 재정적·기술적 지원의 중요성을 강조해온 사우디아라비아, 이란 등 개도국들은 해당 초안이 불균형적임을 지적하였다.

당사국 간 의견이 조정되지 않아 이번 회기에서 UAE 정의로운 전환 작업 프로그램은 합의에 이르지 못했지만, 내년 6월 제62차 이행부속기구회의에서 논의를 지속할 예정이다.

[ 기술지원(Technology Development and Transfer) ]

지난 제28차 당사국총회에서 확정된 제1차 전지구적 이행점검(Global Stocktake, GST) 결과에 따라 국가 간 기술이전 확대를 목표로 ‘기술이행프로그램(Technology Implementation Programme, TIP)’을 설립하기 위한 논의가 시작되었다.

기후변화대응을 위한 개도국 대상 기후기술 지원을 강화한다는 프로그램 설립 목적에는 합의하였으나, 구체적인 내용과 재원 조달 방식에서 합의에 이르지 못하였다. 프로그램 설계를 위해 지난 2008년부터 운영되어 온 ‘기술이전에 대한 포즈난 전략 프로그램*’의 그간 성과를 분석한 종합평가보고서를 작성하고, 이를 토대로 내년 30차 당사국총회에서 논의를 지속하기로 하였다.

* 개도국의 기후변화대응을 위한 기술수요평가, 민간투자 확대, 과학기술 확산을 지원하고자 2008년부터 지구환경기금(GEF)이 운영하는 5천만불 규모의 기술지원 프로그램

한편, 유엔기후변화협약 이행을 위한 기술메커니즘*과 재정메커니즘 간 연계 방안 역시 당사국 간의 의견 차로 합의에 이르지 못하고 내년에 논의를 지속하기로 하였다. 이와 더불어 오는 30차 당사국총회에서는 기술메커니즘 기구인 기후기술센터 네트워크(Climate Technology Centre & Network, CTCN)의 그간 성과를 점검하고 향후 운영방안에 대해 논의를 시작할 예정이다. 우리 정부는 CTCN 대한민국 협력연락사무소를 설립하고, 기후변화 대응을 위한 기술협력에 동참하고 있는 만큼 국가 간 기술개발·이전이 확대될 수 있도록 향후 논의에 적극 참여할 예정이다.

* 국가 간 기술협력의 정책적 방향을 결정하는 기술집행위원회(Technology Executive Committee, TEC)와 실질적인 기술협력 사업 이행 기구인 기후기술센터네트워크(Climate Technology Centre & Network, CTCN)로 구성

정부대표단 활동

우리 대표단은 이번 총회 개최 이전부터 신규기후재원목표(NCQG), 파리협정 제6조(국제탄소시장), 감축 등 주요 의제에 대해 국가제안서를 제출하고 우리측 입장을 적극 개진했으며, 환경건전성그룹(EIG)* 및 유사 입장국들과 긴밀히 공조하여 회의 결과 문서에 우리 국익이 최대한 반영될 수 있도록 노력했다.

* 환경건전성그룹(Environment Integrity Group): 우리나라, 스위스, 멕시코, 모나코, 리히텐슈타인, 조지아로 이루어진 기후변화 협상그룹

이번 총회에서는 유엔기후변화협약(UNFCCC) 사무국 및 관련 기구 직위에 대한 선거가 시행되었으며, 우리나라는 △적응기금(AF) 이사회 이사(기재부 녹색기후기획과장) 재임이 확정되고, △녹색기후기금(GCF) 이사회 이사(기재부 개발금융국장), △UNFCCC 전문가 자문그룹*(CGE)(탄녹위 민간위원)에 진출하는데 성공했다.

* 전문가 자문그룹(Consultative Group of Experts): 비부속서 I 당사국의 국가보고서 작성 지원 및 역량 향상을 위해 설립된 전문가 그룹

한편, 내년 제30차 유엔기후변화협약 당사국총회는 브라질에서 개최하기로 결정됐다.

아울러, 제29차 기후변화협약 당사국총회의 결과를 국민과 공유하고 향후 국제사회의 방향과 우리나라의 전략을 논의하기 위해 오는 11월 26일 오후 13시 30분 서울 소공동 소재 롯데호텔에서 COP29 결과 공유 대국민 포럼을 개최한다.