정상호 국민주권분과 부위원장/서원대학교 사회교육과 교수

◆ ‘성공한 정부’의 필수 조건으로 객관적 평가

2021년 5월 10일을 기준으로 문재인 정부가 들어선 지 벌써 4년이 지났다. 돌이켜보면 적지 않은 개혁 과제들을 수행하여 왔다.

최저임금제 인상과 주 52시간 정착, 공공부문에서의 선도적인 비정규직의 정규직화, 비례성을 강화한 선거법 개정과 고위공직자범죄수사처(공수처) 신설, 지방자치법 전부 개정안의 통과 등등이 그러하다.

그렇지만 여전히 과제는 산적하다. 경제는 코로나19의 타격으로 여전히 침체기를 걷고 있고, 수도권의 부동산 가격 폭등과 LH 사태의 여파로 국정 지지도는 내리막을 걷고 있다. 정치적 양극화는 격화되고 있고, 북·미 관계나 한·일 관계는 여전히 안개 속이다.

이러저러한 상황을 고려한다면, 현재의 시점에서 문재인정부의 과제는 새로운 국가 의제와 대형 이슈를 생산하는 것이 아니라 산적한 현안을 해결하고, 100대 국정과제를 중심으로 확실한 성과를 냄으로써 임기를 성공적으로 마무리하는 것이다.

이를 위한 필수 조건이 객관적 평가와 구체적인 대안의 제시이다. 아래 표는 민주주의와 인권과 관련된 국정과제(국민이 주인인 정부)인데, 이를 중심으로 4년의 성과를 평가하고 남은 과제들을 제시하고자 한다.

문재인 정부의 100대 국정과제 중 민주주의와 인권 관련 과제

◆ 적폐청산에서 민주주의 제도화로의 진전을 이룬 집권 4년

문재인정부에 대한 평가는 3개의 단계로 구분하는 것이 편리하다. 1기(2017년 5월~2019년 12월)는 사회 각 영역의 잘못된 관행과 제도를 개선하는데 주력했던 ‘적폐청산’의 시기였다.

대표적으로는 국정농단 관련자에 대한 엄정한 기소가 이루어졌다. 최순실 등 45명을 기소해 1심에서 전원 유죄가 선고되었는데, 특히 두 전직 대통령에 대한 법적 처리가 확정되었다.

대법원은 지난해 10월 29일 이명박 전 대통령에게 뇌물수수와 횡령 혐의로 징역 17년과 벌금 130억 원을 선고했고, 지난 1월 14일에는 3년 9개월 만에 박근혜 전 대통령에게 징역 20년과 벌금 180억 원을 선고했다.

이밖에도 2017년 5월에는 정부 출범 직후 국정 역사 교과서를 폐지했고, 2018년 12월에는 문화계 블랙리스트 진상규명과 수사가 이루어졌다.

한편으로는 5·18 민주화운동 진상규명조사위원회의 본격적 조사 활동이 전개되었고, 제주4·3사건 희생자·유족 명예회복 활동 및 기념사업이 추진되었다. 제주 4·3 사건의 경우 현재까지(6차 누계, 2018~2020년) 총 2만 1696명의 희생자·유족에 대한 심사·결정을 완료했다.

2기(2020년 1월 ~ 2021년 4월)는 코로나19에 대한 적극적 방역, 소위 ‘K 방역’과 검찰·경찰 등 권력기관에 대한 개혁에 역점을 두었던 시기이다. 1기가 과거의 정책과 인물을 정리하는 ‘적폐청산’의 시기였다면 2기는 입법 마련에 역점을 둔 ‘제도화의 시기’라는 차이가 있다.

문재인정부는 ‘국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁’을 표방하면서 고위공직자비리수사처 설립을 위해 2020년 8월 국회법, 인사청문회법, 국회 규칙을 제·개정했다.

또한 수사권 개혁을 위한 검·경 수사권 조정을 위해 2020년 1월 형사소송법·검찰청법을 개정했고, 같은 해 12월에는 경찰업무를 국가경찰 사무-자치 경찰 사무-국가수사본부로 규정한 경찰법을 개정했다.

같은 맥락에서 국정원의 국내정치 개입 차단을 명문화한 국정원법을 개정했다. 그리고 이러한 일련의 입법을 통해 마침내 고위공직자비리수사처가 올해 1월에 출범했고 자치경찰제가 도입되었으며 국정원의 정치적 중립의 기반이 확보되었다.

지난 21대 총선 결과는 개혁에 대한 여망과 코로나19에 대한 정부 대응에 대한 긍정 평가에 기인한 것이었다.

문재인정부는 개방성, 투명성, 민주성 등 K-방역의 3대 원칙을 내걸고 ‘검사-추적-치료-신뢰’라는 4T(Test-Trace-Treatment-Trust)를 신속히 체계화해 실행했다.

K-방역은 정부와 방역 당국의 체계적인 관리, 의료 종사자와 자원봉사자들의 헌신, 시민들의 자발적 협력 등이 어우러져 이루어 낸 성과라 할 수 있다.

이 과정에서 다수 의석을 차지한 정부와 여당은 지난해 5월 소득·재산과 상관없이 모든 국민을 대상으로 한 1차 재난 지원금부터 지난 4월 소상공인 및 고용 취약 계층을 위한 4차 재난 지원금까지 여야 합의로 적극 재정 정책을 주도했다.

문재인정부의 적극 재정 정책은 공공기관의 사회적 가치 실현을 위한 정규직 전환에서도 잘 드러났다. 공공기관의 정규직 전환 완료 인원은 1월 현재 9만 5000 명으로 목표 인원 10만 4000 명 대비 91.4% 수준으로 차질없이 이루어지고 있다.

문재인정부는 1987년 민주화 이후 현재까지 권력형 부패와 친인척을 비롯한 측근 비리가 터지지 않은 유일한 정부이다. 거기에는 국민의 높아진 도덕적 기준과 더불어 대통령이 주도하였던 범정부 반부패체계 구축이 한몫하였다고 할 수 있다.

대통령이 주재하는 ‘반부패정책협의회’가 주기적으로 열려 범정부 차원의 반부패 협력이 제도화되었고, 최근에는 공직자의 직무수행 중 부당한 사익추구 행위 근절을 위한 공직자의 이해충돌방지법이 국회를 통과했다.

이를 반영하듯 국제투명성기구(CPI)가 2021년 1월에 발표한 부패인식지수는 역대 최고 성적인 61점으로 33위를 차지했다. 또한, 언론의 독립성·자율성 강화로 세계언론자유지수 순위도 꾸준히 상승해 총 180개국 중 42위로 2년 연속 아시아 1위를 달성했다.

◆ 아쉬운 장면들: 부동산과 개헌, 그리고 광화문 대통령

최근 국정 지지도의 하락에는 수도권의 집값 폭등으로 상징되는 부동산 정책의 실패가 작용하고 있음은 정파적 입장을 떠나 논쟁의 여지가 크지 않다.

이와 관련해 가장 아쉬운 장면 중 하나는 임기 초에 야심 차게 출발한 ‘대통령 직속 재정개혁특별위원회’의 권고안이 기획재정부의 반발로 무산되었다는 데 있다.

전국동시지방선거의 압승 이후에 대통령 직속 재정개혁특별위원회는 종합부동산세, 금융소득종합과세, 주택임대세를 동시에 강화하는 권고안을 발표했다.

하지만 기획재정부가 반대 의사를 보인 가운데 청와대와 여당이 기재부의 입장을 지지하고 나섬(동아일보, 2018년 7월 6일 보도)으로써 부동산 정책의 초기 선제 대응에 실패했다.

나아가 사정이 이렇게 된 데에는 관련 전문가들은 물론 일반 국민 사이에서 암암리에 돌았던 공직자와 이해관계자 사이의 투기 의혹을 참여연대와 민변의 LH 사태 폭로까지 방임하였던 정부와 여당의 책임이 크다.

지난 2019년 5월 7일 3기 신도시 발표를 전후로 공직자의 직무수행 중 부당한 사익추구 행위 근절을 위한 공직자의 이해충돌방지법안(채이배 의원 등 13인)과 국민권익위원회의 입법안이 2019년 7월 19일에 이미 예고되었지만, 안일한 인식 속에서 모두 무산시킨 점은 두고두고 아쉬운 장면이다.

두 번째로 아쉬운 장면은 개헌안의 처리 과정이다. 물론 문재인 대통령이 2018년 3월 20일 발의한 개헌안은 지방선거 때 동시투표로 개헌을 하겠다고 한 대선 공약의 이행이자 ‘국민헌법자문특별위원회’ 주도로 전국 각계각층의 목소리를 수렴한 결과라는 점도 인정된다.

또한, 새롭게 제안하였던 다음 조항들을 볼 때 권력의 집중에 의한 ‘다수제 민주주의’에서 시민참여와 지방분권의 ‘합의제 민주주의’를 지향했다고 평가할 수도 있다.

문재인 대통령의 발의 개헌안 중 정치와 관련된 주요 조문

그렇지만 형식과 절차에 있어 그 진정성을 의심할만한 여지를 남겨 놓았다는 비판도 겸허히 수용해야 한다.

가령, 선거법 개정안 통과도 여야의 극심한 물리적 충돌 속에서 거의 1년을 허비했는데, 2018년 2월 13일 국가의 근본인 헌법을 개정할 중대한 민의 수렴 기구인 ‘국민헌법자문특별위원회’의 출범과 같은 해 3월 13일 최종안 제출이 불과 한 달 만에 졸속으로 진행되었다는 점이 그러하다.

또한 30년 만의 9차 헌법 개헌안 발표가 대통령이 아닌 조국 민정수석에 의해 이루어졌고, 개헌안 발의 관련 정부의 설명 역시 국민을 대상으로 한 대통령의 성명서나 공식 회견이 아니라 2018년 3월 26일 아랍에미리트(UAE)의 아부다비 현지 프레스센터에서 김의겸 청와대 대변인에 의해 대신 낭독되었다는 점도 유감이다.

세 번째로 아쉬운 점은 ‘365일 국민과 소통하는 광화문 대통령’의 불발이다. 원래 ‘광화문 대통령’의 취지는 광화문으로 대통령 집무실을 이전해 일반 국민과 소통을 강화하겠다는 것이었다.

정부는 약속했던 ‘대통령을 포함한 장관과 차관의 일정 공개’를 정보공개포털(https://www.open.go.kr)을 통해 62개 기관장의 일정을 통합 공개했다.

대통령의 여름 별장인 경남 거제의 저도는 47년 만에 개방돼 많은 시민의 사랑을 받고 있고, 얼마 전에는 김신조 사건 52년 만에 북악산 철문을 열어 청와대 인근을 개방하겠다는 대선 당시의 약속을 지켰다.

하지만 진짜 중요한 문제는 광화문으로의 집무실 이전이 아니라 조국 사태 이후 국민에 대한 대통령의 설명 및 소통 능력이 현저하게 감소하였다는 점이다.

실제로 대통령과 청와대는 추미애 법무부 장관과 윤석열 검찰총장의 9개월 이상의 정부조직 내부의 갈등에 대해 제대로 된 해설 없이 논평자로 일관했다.

◆ 개혁의 완성을 위한 마무리 과제

지지 여부를 떠나 국민 모두 동의할 수 있는 문재인정부의 집권 3기(2021년 5월~2022년 5월)의 최대 과제는 코로나19의 완전한 극복이다.

당·정·청이 일심 협력해 오는 11월 집단면역을 달성하여 ‘저녁과 가족이 있는 일상생활로의 복귀’가 지상 최대의 과제임은 두말한 나위가 없다.

이를 위해서는 이중 전략(two-track)이 필요한데, 하나는 외교전략으로써 오는 21일 눈앞으로 다가온 한미정상회담에서 백신 공급과 관련된 국민의 의구심을 해소할 수 있도록 한미간의 코로나19 협력의 강화와 분명한 성과의 도출이다.

다른 하나는 지방정부와의 협치 전략으로서 당적과 무관하게 중앙정부와 지방정부의 협력 체계를 유지하는 것이다.

집권 3기의 또 다른 과제는 지금까지 추진된 개혁 입법의 차질 없는 정착이다. 공수처, 수사권 조정, 자치경찰제·국가수사본부의 본격 운영을 앞두고 예상되는 부작용과 혼선을 최소화하려는 책임 있는 자세가 필요하다.

적지 않은 전문가들과 언론은 국가경찰-자치 경찰-국가수사본부 사이의 직무 분장으로 인한 업무 혼선, 과도한 권한을 갖게 된 경찰의 정치 중립성 약화, 치안 공백 등을 우려하고 있다.

이를 위해서는 관련 장관의 책임과 유관 부처의 긴밀한 협력으로 하위법령 정비, 조직·인사체계 완비 등 치밀한 사전 대응이 필수적이다.

세 번째 과제는 임기 말 불과 2년 동안 무려 49조 원의 예산이 투입될 초대형 국책사업인 한국형 뉴딜에 대한 지속적 추진과 보완이다.

적지 않은 국민은 4차산업혁명이나 친환경 에너지를 내세운 바이든 정부의 출범 등 세계 정치경제의 흐름을 고려할 때 한국형 뉴딜은 적실성이 있는 국가 정책이라고 긍정 평가하고 있다.

그렇지만 여전히 개선할 점이 산적해 있다. 무엇보다도 이렇게 중차대한 사업을 대통령이 주재하는 임시 회의체인 ‘한국판 뉴딜 전략회의’나 경제부총리가 총괄하는 ‘당정추진본부’가 담당하는 것은 무리이다. 이번 기회에 앞서 언급한 바 있는 ‘중앙지방 협력회의’의 본격 가동을 실험해볼 필요가 있다.

이를 위해서는 무엇보다도 조속히 대통령령을 마련해 ‘중앙지방 협력회의’의 개최 및 운영에 필요한 사항을 명확히 할 필요가 있다.

특히, 이 회의체가 대통령과 시도지사와의 형식적 간담회가 아니라 ‘지방자치단체의 재정 및 세제에 영향을 미치는 국가 정책에 관한 사항’이나 ‘지방자치 발전 및 지역 간 균형발전에 중대한 영향을 미치는 사항’에 대한 실질적 심의기구가 될 수 있도록 권한과 역할을 부여할 필요가 있다.

지난 2017년 2월 25일 서울 광화문 광장에서 열린 촛불집회에서 참가자들이 구호를 외치고 있다. (사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

마지막 과제는 ‘촛불정부의 초심’으로 돌아가는 것이다. 문재인정부는 좁게는 전국적으로 석 달 동안 23회의 시위에 참여했던 1700만 촛불 시민의 강력한 지지를 동력으로 출범했다.

그러나 보다 정확하게, 그리고 넓게는 단순히 정치인 문재인과 민주당을 지원하였던 열성 지지층이 아니라 촛불시위를 응원하였던 압도적 다수 시민의 지지에 따라 등장했다.

문재인정부는 이러한 국민적 지지에 기대어 행정부-입법부-지방정부 모두를 석권했지만, 앞서 언급한 세 가지 정책 난맥으로 인해 어려움을 겪고 있다.

그러나 다행스럽게도 아직 집권 3기를 기다리는 1년이라는 시간과 기회, 그리고 역량이 있다. ‘성공한 정부’와 ‘성공한 대통령’이라는 위대한 여정을 향한 심기일전의 출발점은 인사나 정책에 앞서 진솔하고도 담대한 대통령의 언어를 주권자인 국민에게 들려주는 ‘소통의 복원’이다.