우리나라 부동산 가격은 1960년대 본격적인 경제개발과 함께 크게 움직이기 시작해 지난 40년간 수도권 집중화에 따른 수급 불균형과 공급시차, 경제성장에 따른 소득향상과 과잉 유동성, 건설경기 부양 유혹, 부동산 투기심리에 무력했던 제도, 정책 미비 등의 요인들에 의해 변동을 겪었다. 과거 집값이 급등할 때는 항상 시중에 돈이 너무 많이 풀리고 주택공급이 부족했으며 투기로 얻은 불로소득을 환수하는 시스템이 갖춰지지 않았다는 공통점이 있다.

지역간 불균형 개발의 결과인 수도권 집중, 핵가족화와 고령화로 인한 도시 가구수 증가 등으로 주택 수요는 공급을 앞질렀지만 주택부족 문제를 구조적으로 해결하려는 노력은 미흡했다. 민간자본에 크게 기댄 주택시장 구조는 주택을 투기대상으로 보는 심리를 키웠다.

지난 40년간 투기억제와 경기활성화라는 두 가지 목표 사이에서 일관성 없는 정책이 추진되면서 주기적 집값 상승과 ‘부동산 불패’라는 잘못된 믿음을 심어줬고, 적절한 대체투자 시장의 미성숙은 자본의 부동산 쏠림 현상을 가속화했다. 불투명한 시장 구조와 세제상의 허점도 많았다. 공시가격과 실제 가격이 크게 달라 진짜 가격을 알기 힘들고, 가격 부풀리기와 이중 계약서로 세금탈루가 관행처럼 이뤄졌다. 편법과 허점투성의 거래 환경은 많은 국민들을 부동산 투기라는 유혹 속으로 끌어들였다.

정부는 지금도 과거 ‘투기시대 패러다임’과 씨름하고 있다. 이는 투기로 병든 우리 부동산 시장을 근본부터 치유하고 정상화하는 힘겨운 과정이다.

국정브리핑이 주택도시연구원·국토연구원·금융연구원과 공동으로 기획한 <실록 부동산정책 40년>은 ‘제1부, 왜 올랐나’에 이어 '제2부, 어떤 정책을 폈고, 왜 못잡았나' 를 통해 정부의 부동산 정책이 어떤 우여곡절 끝에 탄생 했으며 역사적 의미와 쟁점은 무엇인지 점검한다. 2부의 첫번째 주제로 <형평성과 투명성 제고 정책>을 3회에 걸쳐 연재한다. <편집자>

제2부 어떤 정책 폈고, 왜 못잡았나
<투명성과 형평성 제고 정책>
① 시장 투명화와 실거래가 신고
② 오락가락 양도세의 교훈
③ 보유세 제자리 찾기와 종합부동산세

1986년 5월17일 정석모 내무부 장관이 사퇴서를 제출했다. 이른바 ‘재산세 파동’의 여파였다. 이보다 앞선 5월13일 언론이 ‘봄철 재산세 기습 인상’, ‘최고 122%, 시민들 항의’ 등의 제목으로 재산세 과다부과를 지적하고 나섰다. 내무부가 그해 1월 초 전국 건물 평균 과표를 3.4% 인상하면서 건물 크기에 따라 적용하는 가감산율을 조정했다. 과표를 약간 올리고, 세율을 조금 올렸을 뿐이지만 곱하기의 상승작용에 따라 재산세 인상폭이 매우 컸던 것이다.

부동산 보유세를 구성하는 재산세 과표를 높이려는 시도는 역대 정부에서 '조세저항' 우려로 번번히 무산됐다. 1986년 5월 재산세 파동을 보도한 신문

이에 당시 여당인 민정당까지 나서서 재산세 인상을 정치문제화했고, 내무부 장관이 사표를 내기에 이르렀다. 사퇴서는 한 차례 반려됐으나 정 장관은 그해 8월 자리에서 물러났다.

30년 동안 지방세를 다뤄 ‘살아있는 지방세 사전’으로 불리는 김대영 행정자치부 전 지방세제관(현 지방혁신인력개발원 기획지원부장)은 “‘세금 잘못 건드리면 코피 터진다’는 세무 직원들 사이의 속설이 증명된 사건이었다”며 “‘장바구니세’ 또는 ‘주부세’로 불리는 보유세는 그만큼 민감하다”고 회고했다.

“세금 잘못 건드리면 코피 터진다”

보유세를 구성하는 재산세와 토지세의 과표를 높인다는 건 그만큼 녹록치 않다. 그렇게 5공화국이 끝나고 6공화국 중간 무렵인 1990년 11월24일 조선일보는 '종합토지세 과표 현실화 지지부진'이란 사설을 실었다. “당초 계획으로는 94년까지 시가의 60%까지 단계적으로 현실화하겠다던 정부가 이제 와서 3~4년 연기하거나 아예 목표자체를 없앨 것을 검토 중이라는 보도는, 아직도 토지문제와 투기억제에 대한 정부의 인식이 크게 달라지지 않았음을 반영할 수도 있다.”

내무부는 토지과표를 매년 23~25%씩 올려 1994년도에는 공시지가의 60% 수준까지 높인다는 ‘과표현실화 5개년 계획’을 1989년에 발표한 바 있다. 조선일보의 ‘우려’는 정확했다. 1991년 9월30일 내무부는 국회에 낸 국정감사 자료를 통해 “94년도까지 과표현실화율을 공시지가대비 60%로 높이는 것은 불가능하므로 과표현실화 계획을 재검토하는 단계에 있다”고 밝혔다.

이어 문민정부. 1993년 4월 김영삼 대통령은 “부동산을 가지고 있는 것이 고통이 되도록 하겠다”며 공시지가(시가의 70~80%)의 21% 수준이던 종합토지세의 과표를 단계적으로 올려 96년부터는 아예 공시지가로 전환하겠다는 계획을 발표했으나 흐지부지 됐다. 임기 말인 1997년 과표 현실화율은 30.5%에 그쳤다. 그 사이 부동산 관련세에서 보유세가 차지하는 비중은 1998년 33%, 99년 27.3%, 2000년 29.2%, 2001년 26.2%, 2002년 21.5%로 줄어만 갔다.

종부세와 ‘서울의 잠 못 이루는 밤’

그리고 2006년 11월. “종부세 폭탄 D-7일·· ‘일단은 버텨보자’ 매물 증가 조짐은 없어”(2006년 11월24일 연합뉴스). 첩첩산중을 넘어온 보유세의 마지막 등반이 시작되는 12월1일을 ‘D데이’로 보고 언론의 관심이 집중됐다.

주택의 경우, 공시가격 9억원에서 6억원으로 기준이 한층 강화된 종합부동산세의 신고·납부가 이날부터 12월 15일까지 이뤄질 예정이었다. 2005년 말 종합부동산세 관련법이 국회를 통과하기까지 정부 안팎의 상황이 일종의 ‘전쟁’이었다면, 납세자와 국세청이 직접 맞부닥치는 이때는 20년 전 재산세 파동의 ‘코피’ 수준을 훌쩍 뛰어넘는 ‘전투’였다.

전군표 국세청장은 “소총수로 나선 것이나 다름없는 우리로선 잠이 안 왔다. ‘시애틀의 잠 못 이루는 밤’이 아니라 ‘서울의 잠 못 이루는 밤’이었다”고 돌이켰다. 그는 만약 신고율이 70%~80% 대에 그친다면 정책이 수포로 돌아가는 것이나 다름없다고 여기고 있었다.

2006년 11월 종부세 신고납부를 앞두고 국세청 직원들은 종부세 전문가가 돼 '서울의 잠 못 이루는 밤'을 보내야 했다.

상황은 험악했다. 과거 종합토지세의 과표가 낮다고 비판하고 보유세 도입을 주장했던 조선일보는 “허겁지겁 정부와 히죽이죽 장관”(11월3일)이란 사설이나 “차오르는 기름 탱크에 기름을 더 부은 뒤 세금폭탄이란 인화물질을 던졌다”(11월13일)라는 칼럼으로 참여정부의 부동산정책을 비판하고 있었고, “한국엔 ‘6억 넘는 죄’있다”고 했던 동아일보는“(종부세에 대한) 불만이 집단행동으로 이어지고 있다”며 “종부세에 대해 위헌 결정이 내려질 경우 세금을 돌려받으려면 미리 이의신청을 해놓아야 하기 때문”이라며 종부세 납부 거부를 부추겼다.(11월27일 사설 ‘종부세 대란 오나’)

‘종부세 시험’까지 치르다

종부세의 최전선에 나선 국세청으로선 긴장하지 않을 수 없었다. 우선 내부 조정을 통해 650명의 전담 인력을 확보했다. 하지만 1만7000명 직원 모두가 종부세 전문가가 돼야했다. 자체 교육을 시킨 뒤 8월 중순에는 내부 인트라넷 망으로 같은 시간에 일제히 시험을 치렀다. 기준 점수 미만으로 나올 경우 재교육과 재시험을 거치고 그래도 통과하지 못하면 인사상 불이익까지 경고했다.

전군표 국세청장이 직원들에게 신신당부했다. “정부 수립 이후에 최초로 보유세가 정상화되는 의미있는 법을 집행하는 것이니 긍지와 자신감을 가져라. 그리고 납세자들에게 절대로 돈 내라고 전화하지 말아라. 대신 안내문 받았느냐, 신고하시는데 불편한 건 없느냐고 물어봐라.” 강남 거리에 우체통이 대부분 사라진 것을 뒤늦게 깨달은 국세청이 팩스로 신고 받고, 해외에 있는 사람은 외교부 재외국민과나 한인회에 연락해 주소를 알아내고, 병원에 입원한 납세자를 찾아가 신고서의 사인을 받아왔다.

그렇게 치러나가던 전투의 막바지 12월 15일 납세 신고율 잠정집계치는 95%를 넘어섰다. 이를 보고받은 전 국세청장은 “일체 노코멘트하라”고 함구령을 내렸다. 최종 집계 수치는 98.2%. 폭탄이라던 종부세가 별다른 폭발 없이 성공적인 발걸음을 내디뎠다.

보유세의 기원, 그리고 뒤틀림

종부세를 둘러싼 이런 우여곡절은 ‘보유세 강화, 거래세 완화’라는 원초적이고 오래된 숙제에서 비롯했다. 종부세의 역사는 양도소득세 등 다른 세제에 비해 상대적으로 짧다. 그 전신은 종합토지세(종토세)라 할 수 있고, 좀더 거슬러 올라가면 토지과다보유세에 이른다.

1986년 지방세법 개정으로 태어난 토지과다보유세는 공한지와 비업무용 토지를 합산해 초과누진세율을 적용했다. 종전의 재산세보다 세 부담을 더하게 설계된 것이다. 토지보유세제는 1961년 지방세제 전면 개편으로 재산세로 도입된 뒤 이렇다할 변화가 없었다. 다만, 유신 시절인 1974년 1·14 긴급조치로 공한지 개념을 도입해 재산세 중과세율을 적용한 바 있다.

토지과다보유세는 예컨대 공한지 기준인 200평이 넘지 않더라도 나대지 100평짜리를 10곳에 나눠 가지고 있으면 이를 합산해 과세하겠다는 것이었다. 1988년과 1989년에 걸쳐 한시적으로 운용됐는데 주택을 많이 소유하고 있어도 과세되지 않는다거나 과세대상의 비중이 전 국토의 1%에도 못 미칠 정도로 과세대상지역이 한정돼 있는 등의 약점으로 징수금액은 매우 미미했다. 1988년 147억원, 1989년 244억원에 불과했다.

1989년6월 제정된 종합토지세법에 근거해 1990년부터 시행된 종합토지세는 토지과다보유세를 통합하여 개인 또는 법인별로 보유하고 있는 모든 토지의 가액을 소유자별로 합산하여 과세하게 된다. 하지만 종합토지세는 시행도 해보기 전에 손질부터 당한다.

“지주들의 세금저항”

1990년 1월10일 노태우 대통령이 연두기자회견을 통해 세제개편, 토지공개념 시행 등 정부가 내건 경제개혁조치를 그대로 수행하겠다고 선언하던 바로 그 날 경실련은 “종합토지세제의 도입을 시행도 안한 상태에서 대폭 완화키로 한 것은 일부 땅재벌의 압력에 굴복했기 때문”이라며 “서울시민의 72% 이상이 땅 한 평도 없는데 중산층의 조세저항 운운하면서 종합토지세제 시행을 미루는 정부의 결정에 대해 강력히 반대한다”고 성명을 냈다. 대통령의 선언과 달리 이미 세율 인하가 논의되고 있었고, 2월21일 정부와 민자당은 종토세율을 인하하는 개정안을 마련했다.

당시 상황은 2월24일자 조선일보 기자수첩 ‘곡절 종토세’에 잘 나타나있다. “개정안의 요지는 상업용 건물 부속토지에 대한 종합토지세 최고세율을 5%에서 2%로 대폭 낮추고, 최고세율 적용대상도 현행 300억원 이상에서 500억원 초과토지로 축소한다는 것이다. 주거용 토지의 최저세율 과표를 높여 세금 부담을 덜어준다는 내용도 포함돼 있다. 간단히 말해 경제정의실현이란 구호아래 종합토지세제를 도입하긴 했으나 지주들의 세금부담이 한꺼번에 너무 늘어나 저항이 크므로 세 부담 증가에 따른 충격을 절반쯤은 줄여보겠다는 얘기인 것이다.”
이 개정안은 3월14일 야당인 평민당 의원들이 퇴장한 가운데 민자당 의원들만으로 표결에 붙여 정부 원안대로 통과됐다.

“희안한 종합토지세”

종토세는 낮은 과표현실화율도 문제지만 공평성과 효율성 면에서 애초부터 많은 문제점을 안고 있었다. 종합합산, 별도합산, 분리과세로 나눠 과세대상이 복잡할 뿐만 아니라 종합합산과 별도합산을 구분하는 논리적 근거가 미약하고, 대상토지의 구분에 있어서 기술적 어려움이 컸다. 가족간에도 명의를 빌리면 한 개인이 소유한 토지를 분산시킬 수 있는 틈이 있었다.

게다가 세액계산과 징수가 대단히 복잡했다. 먼저, 각 지방자치단체가 보고한 토지 및 소유상황에 대한 정보를 취합하여 소유자별로 전국에 흩어져 있는 토지소유상황을 파악한다. 중앙정부는 이 자료를 모아 소유자별 종합토지세액을 산출하고, 토지의 소재지별로 각 지방자치단체가 징수할 세액을 계산한다. 지방자치단체는 이 결과에 따라 비로소 세금을 징수하는 것이다.

김용민 전 재경부 세제실장도 이 점을 답답해했다. “종합토지세가 희한한 구조로 돼 있다. 우선 지방세라는 것부터 그렇다. A라는 사람이 섬도 가지고 있고, 광주에도 서울에도 땅이 있다면 그걸 다 합산해서 누진세율로 과세하는 건데 그건 중앙정부밖에 할 수 없는 일이다.

지방정부가 과세 표준을 매길 수 없으니 땅을 얼마나 소유하고 있는지 행자부로 알려주면 행자부가 과세를 하는건 데 어떤 경우는 5년이 지나도 세금이 매겨지지 않는다. 1년 지나 또 다른 토지를 가지고 있는 게 나오면 또 합산해서 나눠주고 그러다보면 과세 자체가 안 된다. 국세로 태어나야할 세목이 지방세로 태어났기 때문이다.”
종합토지세 납세자의 91.4%가 10만원 미만을 납부하는 현실(2002년 기준)은 토지투기 방지라는 목적달성에도, 지방재정 충실에도 기여하지 못하고 있었다.

비싼 아파트의 세금이 더 적다?

종부세를 둘러싼 이런 우여곡절은 ‘보유세 강화, 거래세 완화’라는 원초적이고 오래된 숙제에서 비롯했다.

보유세를 구성하는 또 다른 축인 재산세는 더 기형적이다. 토지는 종합토지세로 따로 평가하니까 건물만 과세하는데 현재의 시세와 상관없이 면적과 신축연도에 따라 세금을 부과한다. 낡고 면적이 좁은 강남의 재건축 대상 아파트의 시세가 6억~7억 나가더라도 재산세는 3만~5만원에 불과하다.

반면 시세가 3억원인 강북 아파트는 새 아파트라는 이유로 20여 만원의 세금을 내는 상황이 발생하는 것이다. 부동산에 대한 가치의 평가는 시장을 통한 거래에서 일어나는데 이를 분리하여 평가해 과세한다는 것부터가 모순이다.

한국조세연구원이 1994년 “아파트 재산세는 시가와는 정반대로 지역별 격차가 극심하다”며 “이런 불합리를 해결하기 위해서는 재산세 부과방식을 토지·건물 통합과세제도로 바꿔야한다”고 일찌감치 주장했던 이유가 여기에 있었다. 그러나 이 통합과세는 10여 년을 더 기다려야했다.

지방세의 30~40%가 보유세가 아니라 취득세, 등록세 등의 거래세인 건 이런 세율 체계의 산물이다. 문제는 거래세가 안정적인 지방세원 확보로 적절하지 않다는 점이다. 부동산 경기가 좋으면 덩달아 거래세도 늘지만 경기가 안 좋으면 세금도 크게 준다.

보유세를 둘러싼 갈등의 오랜 역사

국민의 정부도 ‘보유세 확대, 거래세 완화’를 국정과제로 삼았다. 2000년3월 이헌재 당시 재정경제부 장관은 김대중 대통령에게 업무보고를 하면서 “국세와 지방세가 일관성 있고 조화롭게 운용될 수 있도록 상설 조세정책협의회를 운영하겠다”고 밝혔다. 국세 정책을 맡고 있는 재정경제부와 지방세 소관 부처인 행정자치부간에 조세정책 협의를 위한 기구를 만들어 거래세를 낮추고 보유세를 높이도록 합리적으로 조정하겠다는 것이었다.

이에 따라 5월에는 “정부가 6월 중 내놓을 부동산관련 세제 개편안은 지난 20~30년간 시행돼온 부동산 관련 세제 전반을 근본적으로 바꾸는 것이라는 점에서 경제 주체들의 부동산 매매·보유 행태에 ‘혁명적인 변화’가 불가피할 전망”이라는 보도가 나오기도 했다(5월10일자 문화일보). 그렇지만 2002년 9·4 대책에서 보유세 강화방안은 찾아볼 수 없었다. 이춘희 당시 건설교통부 주택도시국 국장의 증언이 그 배경을 설명해준다.

“선거 앞두고 어떻게 세금 올리나”

“팔레스 호텔에서 관계 장관회의를 비밀로 열어서 9.4대책을 만드는데 끝까지 동의 안 되는 부분이 행자부에서 재산세 중과하는 것이었다. 선거 앞두고 있는데 재산세 중과해서 어떻게 하려고 그러느냐고 강하게 반대를 했다. 그 때 11개 부처 장차관이 참석했는데 8대 3 정도로 일단 재산세를 중과하는 쪽으로 결론이 났다. 이를 실행하는 방법은 과표현실화였다. 그런데 결국 실행을 안 해버리고 말았다. 행자부는 집값 오르는데 대한 책임을 지지 않지만, 세금 중과에 대해서는 자기들이 직접 책임을 져야하는 부처 입장이 있었던 거다. 세금이라는 게 갑자기 올릴 수 있는 게 아니라는 입장이었다. 시기적으로도 정권 말기고 그래서 실행하는데 어려움이 있었다."

예상했던 알맹이가 빠져버린 9·4 대책은 언론의 질타를 받았다. “그동안 많은 전문가들이 재산세에 대한 개혁이야말로 부동산 정책과제의 핵심이라고 주장해왔다. 우리의 재산세 과세체계는 주택 면적을 중심으로 이뤄져 있어, 실제 거래가치를 반영하지 못한다는 지적이 많았다. (중략) 선진국 세수 체계와는 완전히 거꾸로다. 정부가 대통령 선거 때문에 할 일을 안 하고 있다는 비판은 그래서 설득력을 얻고 있는 게 아닐까.” 조선일보 9월6일자 기사의 한 대목이다.

차등 없는 ‘지역차등지수’

2002년 9·4 대책 나흘 뒤, 건교부가 발표한 재산세 및 토지세 사례는 보유세 확대를 반대하는 논리를 겨냥한 것으로 해석됐다. 시세가 3억4000만원인 강남 대치동의 26평형 H아파트의 재산세와 토지세는 7만5000여 원인데 이는 2천cc급 승용차의 자동차세 40만원의 5분의 1에도 미치지 못하는 수준이고, 시세가 3억원인 경남 창원시의 57평형 E 아파트의 세금은 51만3330원으로 비슷한 시세의 대치동 H아파트에 비해 7배나 되는 세금을 내는 불합리한 상황이라는 것이었다.

사흘 뒤, 행자부는 악화된 여론을 의식한 듯 재산세 산정에서 시세를 대폭 반영하는 ‘지역차등지수 제도’를 도입하겠다고 나섰다. 이 제도는 얼마나 실효를 본 것일까. 김대영 전 지방세제관의 말이다. “지역차등지수 제도를 시행하기는 했는데 효과는 표가 안날 정도였다. 모수가 근본적으로 차이가 있어 지수로 조정해도 미미했다. 땅과 건물을 따로 평가해서는 근본적으로 갭을 메울 방법이 없었다.”

종부세, 마침내 정책화에 성공하긴 했으나…

참여정부의 보유세 강화 논의는 인수위 시절 시작되지만 2년 반 뒤인 8·31 대책에서 종합부동산세로 안착하기까지 지난한 과정을 거치게 된다. 2003년2월 빈부격차·차별시정 기획단은 보유과세 정상화를 국정과제로 선정한다. 당시 빈부격차·차별시정 기획단 시절부터 8·31 대책까지 종부세의 처음과 끝 모두 관여했던 김수현 비서관의 증언이다.

“인수위 시절에 논의한 보유세 강화는 원론적 수준을 넘지 못했다. 같은 해 7월 대통령 주재 비공개회의에서 종부세 도입이 처음 보고되었다. 사실 처음에는 종부세까지 생각하지 못했다. 지방세인 보유세를 강화하려고 했더니 강남구 등 일부 지역은 돈이 넘쳐나서 세금을 올릴 필요를 못 느꼈다. 이를 어떻게 하면 좋을까 고민하던 중 두 사람이 등장하는데 김대영 행자부 지방세제관과 김기태 재경부 세제실 과장이다. 두 양반이 만나면서 종부세 개념이 만들어졌다. 보유세를 올려도 지방세로 다 나가니 지방세의 윗부분을 국세로 돌리자는 거였다.”

‘세금폭탄’이라는 언론공세

종부세 안은 2003년 9월1일 관계 장관 회의 후 발표됐다. 3년 뒤인 2006년도에 도입하는 계획이었다. 물론 반대도 있었다. 세제 원리에 맞지 않는다고 반대하며 공동세를 대안으로 제시하는 목소리도 있었으나 그 톤이 높지는 않았다.

10월29일 종합토지세 과표를 50%로 현실화하는 시기와 5만~10만명의 부동산 과다보유자에 대한 부동산종합세 도입 시기를 2005년으로 1년 앞당기는 ‘10·29 대책’이 발표되면서 정부 안팎의 저항이 본격화했다.

최병렬 한나라당 대표는 “국민에 대한 공갈이자 엄포로 용할 수 없다”고 반대 입장을 밝혔다. 12월4일자 조선일보는 사설을 통해 “주택에 대한 정부의 무차별 ‘세금폭격’이 도를 넘어선 듯한 느낌이다”라며 세금폭탄론을 펼치기 시작했다. 다른 한편에선 서울시가 정부의 재산세 인상안을 거부하며 수정안을 제시하자 정부는 자치단체장의 과표 결정권 환수도 불사하겠다고 맞서면서 곳곳에서 충돌이 생겨났다.

“지연시키면 정책 자체가 사라진다”

종부세에 대한 균열은 정부 안에서도 일어났다. 특히 재경부는 신중한 입장을 피력했다. 2004년 5월 들어서는 재경부 세제실에서 건설경기 침체와 10·29대책으로 집값 상승세가 진정되었다는 점을 들어 도입 연기를 제기하기에 이른다. 이런 상황이라 종합부동산세 시안을 보고하는 8월11일 부동산정책회의는 세율 시뮬레이션 결과도 불완전한 채로 이뤄졌다.

노무현 대통령이 급박하게 돌아가던 상황을 1차 정리했다.
“지금 연기하면 괜한 상상력을 자극하여 많은 문제를 야기할 수 있으므로 오늘 방침을 결정해서 일단 추진한 후 보완해 나가는 방안이 타당하다. 지연시키면 정책 자체가 사라질 우려가 있다.”

이에 따라 8월29일 관계 장관 회의에서 종부세 방침이 재확인되는데 이를 전후로 중요한 반전 두 가지가 일어난다. 당시 과세 방법은 토지와 건물을 구분해 과세하는 방안이었다. 이 방안에 대해 강하게 반대하고 나선 사람은 조윤제 청와대 경제보좌관이었다. 조 보좌관은 건물과 주택을 통합해 과세해야 논란을 빚은 재산세 형평성 문제도 넘을 수 있다고 밀어붙였다. 그렇게 토지·건물에 대한 통합과세 방침이 정해진다.

지방에 돌려주는 국세

그리고 지방세와 국세 사이 논란을 ‘교통정리’ 하는 문제. 당시 재경부 세제실은 재산세처럼 종부세를 지방세로 하자는 안을 지지했다. 지자체가 다 쓰는 세금인데, 이를 국세로 가져오면 지방의 재정자립도도 낮아질 수 있다는 논리였다. 노 대통령과 이해찬 총리, 이헌재 부총리 등이 참석한 회의가 지방세로 결론을 낼 즈음, 막판 반전이 일어났다.

반전의 주인공은 김대영 지방세제관. “허성관 행자부 장관이 마지막으로 세제국장 얘기를 들어보자고 해서 최종 발언을 하게 됐다. 세 가지를 말했다.
첫째, 지방세는 법률적으로 안 된다. 전국의 모든 재산을 다 합쳐 세금을 매기는 건데, 서초구청장이 강원도나 부산 땅까지 합쳐서 세금을 매길 수는 없다. 그건 과세권 밖의 물건이다. 종합토지세가 있지 않냐고 하지만 그건 지방자치제 하기 전에 들어온 거다.
둘째, 너무 불편하다. 집 여러 채일수록 높은 세금 매기는 누진세인데 누군가 실수로 10채를 11채로 잘못 계산했을 경우, 국세라면 그 자리에서 고치면 되지만 지방세는 10곳을 고쳐야 하고, 그 처리가 보통 어려운 게 아니다.
세 번째, 종부세는 조세저항이 심할 수 있다. 그걸 시장, 군수, 구청장에게 맡겨 놓으면 감당할 수 없다. 목적 자체가 국가 정책이니 국세로 해서 정부가 감당해야 옳다. 대통령이 듣더니 국세로 가는 게 맞겠다고 하더라. 대신 국세로 걷는 종부세는 다 지방자치단체에 내놓는 것으로 결론이 났다.”

이렇게 해서 9월15일 종부세의 기본안이 공식 확정됐다. 1차 지방세는 시·군·구가 관할 구역 내 부동산에 대해 낮은 세율로, 2차 국세는 사람별로 전국 합산하여 누진세율로 종부세 과세하는 내용이었다.

정부·여당 안에서도 진통, 그리고 그 결과

이를 두고 언론은 “약간의 완화 조짐을 보였던 부동산 정책이 다시 강성기류로 U턴하고 있다”(9월17일자 한국일보)고 봤다. 하지만 내부의 논란은 가라앉지 않았다. 10월부터는 세부 시행 방안을 놓고 진통을 겪었다. 10월 중순 재경부는 지방세와 국세로 이원화하기로 한 과세주체 문제를 놓고 지방공동세 시행방안을 제기했다. 수차례 걸친 회의에서 재경부는 이 입장을 고수했지만 10월27일 관계장관회의에서 수습된다.

이 와중에 내부논란이 노출되기도 했다. 국회 재정위 이혜훈 의원(한나라당)이 10월21일 재경부 국정감사에서 종부세 도입에 따른 문제점을 지적하며 국세청과 행정자치부가 시스템 미비, 부실과세와 조세 저항 등 각종 부작용 등을 이유로 종부세의 직접적인 부과·징수에 반대하는 내용을 담은 대외비 공문을 전격 공개했다.

과세 주체에 이어 그 다음은 세 부담 수준과 부과대상자 범위를 놓고 설전이 오갔다. 열린우리당과 재경부는 좀더 완화하는 쪽으로 몰고 갔다. 11월 초 3차례 걸쳐 열린 당정협의에서 일부 의원이 회의장을 박차고 나가는 등의 진통을 겪은 끝에 완화된 안이 채택된다. 종부세 적용 대상을 주택 6억원 이상(10만명)에서 9억원 이상(3만5000명)으로, 세부담 인상 상한선은 당초 100%에서 50%로 낮춰졌다.

‘명분만 남은 세금’

보유세 개편안이 발표되자 비판이 잇따랐다. “종부세가 애초 정부 안에서 많이 후퇴한데다 한나라당과의 협의 과정에서 또 후퇴할 가능성이 높아, 자칫 명분만 남은 세금으로 전락할 우려도 있다.”(11월5일자 한겨레) 세대별 합산이 아니라 사람별 합산도 문제 삼았다. 예컨대 국세청 기준시가 10억짜리 집이더라도 부부 공동명의로 2억원, 8억원으로 나눠 놓으면 세금을 물지 않아도 된다는 식이었다.

2004년 12월30일 국회를 통과했으나 완화된 종부세의 위력은 크지 않았다. 2005년 3월부터 재건축 아파트 값이 뛰기 시작했고, 정부는 2005년 2월17일, 5월4일 잇따라 또 다른 부동산가격 안정대책을 내놔야 했다. 그 사이 종부세의 1단계 주자들도 많이 바뀌었다. 이헌재 부총리가 3월 초순 물러났고, 조윤제 보좌관이 주영 대사로 나가고 그 자리에 정문수 보좌관이 왔다.

종부세 2차전… “이것 못하면 다 뛰어내리자”

2005년 6월 들어 판교발 부동산값 상승이 연일 계속되자 정부의 위기의식은 최고조에 달했다. 노 대통령은 판교의 택지분양 일정부터 중단시켰다. 20일부터 시작될 예정이던 25.7평 초과 택지공급 절차가 잠정 유보됐다. 김수현 비서관은 “아찔했다”는 말로 당시 정황을 기억했다.
“판교 분양 문제가 걸리면서 5·4 대책은 완전히 무색해졌다. 판교 일정을 대통령이 중지하자고 했다. 아찔했다. 아무도 설마 ‘중지까지’하고 생각했다. 정세균 원내 대표를 만나 중지해야할 만큼 심각하니 양해를 해달라고 당쪽을 설득하고 모든 과정을 중단하고 근본 대책을 마련한 후 움직이기로 했다. 6월17일 오후에 대통령이 지침을 내렸다.”

2005년 7월13일 총리공관에서 열린 제2차 부동산정책 당정협의회에서 이해찬 당시 국무총리가 관계 장관과 이야기를 나누고 있다.

종부세의 결정판이라 할 8·31 대책의 출발점이 6월17일이었다. 이날 오후 노 대통령 주재로 청와대에서 이해찬 총리, 한덕수 경제부총리, 추병직 건교부 장관, 오영교 행자부장관과 원혜영 열린우리당 정책위의장 등 당·정·청 고위관계자들이 참석한 부동산정책대책회의가 열렸다. 그날 저녁 시내 모 호텔에 각 부처 1급 이상까지 배석한 가운데 회의가 열렸다. 김병준 정책실장의 한마디가 비장했다. “이거 못하면 우리 다 나라에 죄짓는 거다. 책임지자. 이거 못하면 우리 다 뛰어내리자….”

종부세가 사람별 과세에서 세대별 통합과세로 극적인 방향 전환을 하고, 과세 대상 9억원(국세청 시가기준)이 6억원으로 강화되며, 실거래가 등기부 기재 등 그동안 논의조차 되기 어려웠거나 후퇴 일로에 있던 사안이 제자리를 찾게 된 건 이런 위기의식이 작용한 바 크다. 그때 연일 이어지던 대책회의 정황을 기억하는 이들이 많다.

“회의, 전쟁에 나가는 기분”

이재영 당시 건교부 토지국장의 말이다. “건교부나 행자부가 안을 만들어가면 정문수 보좌관에게 혼 많이 났다. 한 번은 종부세 부과의 시뮬레이션 결과를 가져오라고 했는데 기대에 충족할 자료가 안 나왔다. 행자부의 협조 없이 더 이상은 안 된다고 했더니 불같이 화를 냈다. 부동산 시장에 대한 시각이 너무 안이하다, 공무원이 좀더 창의적인 아이디어를 낼 생각은 않고 기존 제도만 근거로 안 된다고만 한다는 이야기를 여러 번 들었다.”

종합부동산세 도입 이전 각 국별 부동산 보유세 실효세율 비교 (자료:재정경제부)

박연수 행자부 지방재정세제본부장의 기억도 비슷하다. “그때 회의는 전쟁 나가는 기분이었다. 준비 없이, 실력 없이 임했다가는 배겨나지 못했다. 뒷걸음만 친다고 되는 게 아니어서 지방세의 핵심인 거래세를 완화하는 사안도 필사즉생이란 생각으로 받아들였다. 예전 같으면 결론 내지 못했을 것들을 정문수 보좌관이 합리적으로 조정해 많은 합의를 이끌어냈다.”

두 달 간의 ‘전쟁’ 끝에 8·31 대책이 만들어졌다. 재산세와 종부세로 구성되는 보유세에서 가장 큰 변화는 종부세 과세 대상이 전체 세대의 1.6%인 ‘기준시가 6억원 초과’ 주택으로 확대되고, 가구별로 합산되는 것이었다.

당시 각각 50%인 재산세와 종부세 과표 적용률도 재산세는 2008년부터 매년 5%포인트씩 올라 2017년에야 100%가 되지만, 종부세는 2006년 70%로 크게 늘어나고, 이어 매년 10% 포인트씩 올라 2009년에 100%에 이르도록 설계됐다. 세부담 상한선도 재산세는 전년 대비 1.5배를 유지하지만, 종부세는 3배로 확대됐다. 선진국처럼 보유세 실효세율 1% 선에 맞추겠다는 것이었다.

“납세자 여러분 감사합니다”

2006년 12월19일 전군표 국세청장이 ‘납세자에게 드리는 글’을 발표했다. “참으로 어려운 여건 속에서 시작된 종합부동산세 신고가 마무리되었습니다. 신고실적은 97.7%에 이른 것으로 잠정 집계되었습니다. 대상자가 7만여 명이었던 작년의 최종 신고율이 96%이고 도입한지 30년이 되는 부가가치세와 소득세 신고율이 90% 내외인 점을 감안한다면 기대 이상의 성실한 신고율이라 할 수 있습니다.
미국의 보유세 실효세율이 1.6%, 일본이 1%인데 우리나라는 이제 겨우 0.4~0.6%가 되었습니다. 주택을 여러 채 갖고 있어도 추가적인 부담이 없고 대표적인 불로소득인 부동산 양도소득의 환수시스템이 미약하던 시대를 지나서 내년의 보유세 부담은 좀더 현실화될 것입니다.”