우리나라 부동산 가격은 1960년대 본격적인 경제개발과 함께 크게 움직이기 시작해 지난 40년간 수도권 집중화에 따른 수급 불균형과 공급시차, 경제성장에 따른 소득향상과 과잉 유동성, 건설경기 부양 유혹, 부동산 투기심리에 무력했던 제도, 정책 미비 등의 요인들에 의해 변동을 겪었다. 과거 집값이 급등할 때는 항상 시중에 돈이 너무 많이 풀리고 주택공급이 부족했으며 투기로 얻은 불로소득을 환수하는 시스템이 갖춰지지 않았다는 공통점이 있다.

지역간 불균형 개발의 결과인 수도권 집중, 핵가족화와 고령화로 인한 도시 가구수 증가 등으로 주택 수요는 공급을 앞질렀지만 주택부족 문제를 구조적으로 해결하려는 노력은 미흡했다. 민간자본에 크게 기댄 주택시장 구조는 주택을 투기대상으로 보는 심리를 키웠다.

지난 40년간 투기억제와 경기활성화라는 두 가지 목표 사이에서 일관성 없는 정책이 추진되면서 주기적 집값 상승과 ‘부동산 불패’라는 잘못된 믿음을 심어줬고, 적절한 대체투자 시장의 미성숙은 자본의 부동산 쏠림 현상을 가속화했다. 불투명한 시장 구조와 세제상의 허점도 많았다. 공시가격과 실제 가격이 크게 달라 진짜 가격을 알기 힘들고, 가격 부풀리기와 이중 계약서로 세금탈루가 관행처럼 이뤄졌다. 편법과 허점투성의 거래 환경은 많은 국민들을 부동산 투기라는 유혹 속으로 끌어들였다.

정부는 지금도 과거 ‘투기시대 패러다임’과 씨름하고 있다. 이는 투기로 병든 우리 부동산 시장을 근본부터 치유하고 정상화하는 힘겨운 과정이다.

국정브리핑이 주택도시연구원·국토연구원·금융연구원과 공동으로 기획한 <실록 부동산정책 40년>은 ‘제1부, 왜 올랐나’에 이어 '제2부, 어떤 정책을 폈고, 왜 못잡았나' 를 통해 정부의 부동산 정책이 어떤 우여곡절 끝에 탄생 했으며 역사적 의미와 쟁점은 무엇인지 점검한다. 2부의 두번째 주제로 <안정적 주택공급 정책>을 4회에 걸쳐 연재한다. <편집자>

제2부 어떤 정책 폈고, 왜 못잡았나
<안정적 주택 공급>
① 수도권 집중과 신도시 건설-1
② 수도권 집중과 신도시 건설-2
③ 부동산과 택지조성의 방정식
④ 서민 내집 마련을 위한 금융지원

2000년 10월 10일 경기 안양시 국토연구원 강당.
이날 ‘수도권 도시성장관리와 신도시개발’이라는 주제로 열린 정책토론회에서 국토연구원은 판교(250만평), 화성군 중부지역(400만평), 충남 천안·아산지역(890만평) 등 3곳에 우선적으로 신도시를 건설할 것을 제안한다.

11년만에 재개된 신도시 건설

1990년대 초 이후 지지부진했던 신도시 건설 논의를 공식 제기한 국토연구원의 정책토론회를 보도한 2000년 10월 11자 조선일보(1, 13면) 지면

분당·일산 이후 사실상 중단됐던 신도시 건설이 다시 수면 위로 떠오른 순간이었다.
당시 건교부는 신도시 건설에 대한 부정적인 여론을 의식, 전문 연구기관의 정책건의라는 우회적인 방식으로 신도시 건설을 끄집어낸 것이었다.
국토연구원은 이밖에 파주·고양지역(600만평), 의정부지역(300만평), 김포 남부지역(300만평), 화성 남서부지역(1000만평) 등 모두 7곳을 신도시 후보지로 지목, 한꺼번에 개발할 경우 1990년대 초반 1기 신도시의 부작용이 우려되는 만큼 우선 3곳을 먼저 개발할 것을 제안했다.

이에 대해 건교부는 “아직 신도시 건설과 관련된 결정을 내린 적은 없지만 최근 신도시 건설 필요성이 활발히 제기되는 만큼 곧 당정협의를 거쳐 건설계획을 발표할 것”이라고 화답한다.

난개발 대안은 ‘판교’

1990년대는 집값이 비교적 안정된데다 수도권 5개 신도시 건설의 부작용이 워낙 컸기 때문에 공개적으로 신도시 이야기를 꺼내기 힘든 분위기였다.
이런 분위기를 반영, 1999년 7월 당시 이건춘 건교부장관은 언론사 경제·사회부장과 가진 간담회에서 “용인 수지 일대의 준농림지에 대규모 아파트단지가 무분별하게 들어서 있는데다 판교까지 개발되면 분당에서 서울로 이어지는 지역의 교통난이 더욱 심화될 것으로 우려된다”며 “더 이상의 수도권 집중을 막기 위해 판교 일대에 대한 택지개발은 절대로 승인하지 않겠다”고 쐐기를 박는다.
그러나 꾸준한 주택공급의 필요성과 소규모 택지의 난개발 부작용 때문에 계획적인 신도시 건설의 필요성도 끊임없이 제기되고 있었다.

특히 판교 개발설이 흘러나온 것은 분당신도시 건설이 막바지였던 1994년부터다.
당시 토지공사가 건교부에 이 일대를 택지개발예정지구로 지정할 것을 요청했지만 자체 개발을 주장하는 성남시의 요구에 밀려 일단 무산됐다. 1998년 4월 건교부가 성남시의 개발계획을 받아들여 판교 일대를 개발예정용지(개발이 필요하다고 판단될 때 언제든지 사업에 착수할 수 있도록 허용한 땅)로 지정하면서 판교개발이 급물살을 타기 시작했다.
이후 1999년 7월 이건춘 장관의 ‘개발 불가’ 발언으로 잠시 주춤했던 판교개발은 2000년 1월 판교개발에 적극적이던 토지공사의 김윤기 사장이 신임 건교부장관으로 옮겨오면서 본격화된다. 김 장관은 취임 직후 기자간담회에서 “판교신도시 개발을 전향적으로 검토하되 교통, 환경, 수도권인구 집중문제 등을 감안해 개발방안을 최종 결정할 방침”이라고 밝힌다.

판교 땅값 들썩이기 시작

김 장관의 발언 이후 판교 일대의 땅값이 평당 200만원에서 250만원으로 들썩이자 3일 뒤인 22일 건교부는 “김 장관의 개인 소신일 뿐 판교개발은 검토한 적이 없다”며 한 발 물러선다.
그러나 같은 해 10월 건교부는 국토연구원의 정책건의라는 우회적인 방식으로 판교개발에 다시 불을 붙인데 이어 한달 뒤인 11월에는 당시 강길부 건교부 차관이 한국주택학회 주최 토론회에서 “난개발을 막기 위해서는 신도시 개발 이외에는 대안이 없다”며 굳히기에 들어간다.

이처럼 어렵게 개발 쪽으로 물꼬가 트이자 이번에는 경기도가 반대하고 나선다. 베드타운화와 수도권 남부 교통난이 이유였다. 여기에 환경단체까지 가세해 주민들도 찬반양론으로 갈리자 정부와 민주당은 2000년 12월 당정협의에서 결론을 내리지 못한 채 그해 말 만료예정인 판교의 건축제한 조치를 2001년 말까지 1년간 연장하는 것으로 어중간하게 봉합한다. 대신 경기 화성신도시는 본격 개발키로 확정한다.

경기도 “벤처단지 늘려라”

정부와 여당이 판교를 ‘저밀도 전원도시’로 개발한다는 원칙에 합의한 것은 2001년 5월.

2000년 이후 판교신도시 건설 논의는 숱한 논란과 갈등을 낳았다. 사진은 2001년 6월 말 당시 이해찬 민주당 정책위의장이 재경, 건교관계부처 장관, 경기지역 의원들과 당정회의를 마친 뒤 판교신도시 건설계획을 발표하는 모습

그러나 당정안은 곧 반대에 부딪힌다. 서울시는 서울 통근권 내에 신도시를 세우면 교통난이 가중된다는 이유로, 경기도는 자족도시가 되려면 벤처단지의 규모를 더 확대해야 한다는 이유로 반대에 나선 것이다.
특히 판교의 벤처단지를 10만평으로 정하려는 건교부 안에 대해 임창렬 경기지사는 “벤처단지를 최소 60만평으로 늘려 지식산업단지로 개발해야 한다”며 반대한다.
2001년 7월 4일 YTN-TV에 출연한 임창렬 경기지사와 조우현 건교부차관은 치열한 격론을 벌인다.

“조 차관=판교를 인구 6만명의 저밀도 전원형 신도시로 조성할 예정이다
임 지사=그렇게 되면 인구 6만명이 서울로 출퇴근하게 돼 교통난을 심화시킬 것이다.
조 차관=벤처단지를 60만평으로 하면 교통수요가 6배 늘어난다. 도로, 철도 건설에 재정을 투입해야 하는데 예산이 없다.
임 지사=인구밀도를 높여 놓고 일자리를 창출하지 않으면 베드타운화 된다. 경기도 땅을 개발하는데 경기도 의견을 무시하고 건교부가 일방적으로 하면 안 된다”

벤처단지 규모를 둘러싼 논란은 결국 같은 해 9월 29일 당정회의에서 벤처단지 규모를 건교부 안보다 10만평 늘린 20만평으로 하는 것으로 최종 마무리된다.
판교는 같은 해 12월 택지개발예정기구로 지정되면서 주택 1만9700가구를 2005년 12월까지 분양한다는 계획이 세워진다.

흔들리는 판교

그러나 2002년 들어 강남 재건축단지에서 시작된 집값 불안이 확산되자 판교신도시는 다시 흔들리기 시작한다.
2003년 9월 당정협의에서는 강남 집값 안정을 위해 판교신도시 주택수를 종전 1만9000가구에서 1만가구 늘어난 2만9700가구로 늘리고, 분양시기도 2005년 상반기로 앞당긴다. 이어 2004년 12월 실시계획 승인과정에서 임대주택 수가 종전 5940가구에서 1만661가구로 늘어난다.
분양을 얼마 남겨두지 않은 2005년 5월에는 환경부의 반대에 부딪혀 공급가구수가 종전 2만9700가구에서 10% 가량 줄어든 2만6800가구로 재조정된다.

이처럼 판교개발의 초점이 당초 난개발 방지에서 과밀억제→집값 안정→무주택자 주거안정→환경보호로 거듭 바뀜으로써 정책혼선을 자초한 측면이 적지 않다.
특히 김포, 파주신도시의 경우 2002년 9월 당초 ‘강남대체 신도시 건설방안’(9·4대책)으로 계획됐지만 1년 뒤인 2003년 5월 막상 발표될 때는 ‘자족형 신도시’로 성격이 바뀌면서 서울 강남권 수요를 분산하기에는 역부족이라는 지적을 받았다.
물론 한번 정해진 결정이라도 변화된 상황에 맞춰 얼마든지 조정 가능하지만 당초 ‘제2의 강남’을 표방했다가 번복하는 등 오락가락함으로써 결국 시장불안의 단초를 제공했다는 것이 일반적 평가이다.

판교발 집값도 급등

특히 2005년 들어 집값 안정을 위해 추진된 판교가 거꾸로 집값을 올리는 ‘판교발 집값 폭등’ 현상은 지금까지의 계획과 정책을 전면 재검토하는 결정적 계기로 작용했다.

2005년 초 판교신도시 분양을 앞두고 분당, 과천 등 주변 집값이 크게 올랐다. 사진은 2005년 2월 중순 판교 일대 청약통장 불법거래 현장단속에 나선 국세청 직원들의 모습

2005년 초 판교 중대형 아파트의 평당 분양가가 평당 2000만원에 이를 것이라는 전망이 나오자마자 분당의 대형 아파트 값이 1~2주일만에 5000만~1억원 오르고, 용인·과천 등 주변 집값도 덩달아 상승했던 것이다.
판교발 집값 폭등이 심상치 않자 정부는 같은 해 2월 따로따로 분양키로 했던 중소형과 대형아파트를 같은 해 11월 일괄 분양키로 결정(2·17대책)한다. 하지만 석 달 뒤인 5월 환경부의 반대로 공급가구수마저 축소되자 판교발 집값 폭등은 걷잡을 수 없을 지경에 이르고 만다. 경제정의실천연합 등 시민단체를 중심으로 ‘판교개발 전면 중단, 완전 공영제 실시’ 등의 주장이 나오기 시작한 것도 이 때쯤이다.

판교 분양 사흘전 ‘전면 중단’

사태가 악화되자 6월 17일 열린 부동산정책간담회에서 노무현 대통령은 “판교신도시에 대해 공영개발, 중대형건설 등의 말이 나오니 다 검토해보자”며 판교분양 전면 중단을 결정한다. 전용 25.7평 초과 택지분양을 불과 사흘 앞두고 내린 결정이었다.
당시 김수현 국민경제비서관의 증언이다.

“판교의 택지분양 일정 연기가 결정되자 아찔했다. 모두들 '설마 중지까지야...’하는 생각이었는데 대통령이 중지하자고 했다. 당쪽을 설득하기 위해 정세균 민주당 원내대표를 만나 양해해 달라고 부탁하고, 모든 과정을 중단하고 근본대책을 마련한 뒤 움직이기로 했다. 6월 17일 부동산정책간담회에서 누구도 아무 소리 못했다. 그날 회의 끝나고 롯데호텔 31층에 관계 장관들이 모였다. 김병준 정책실장이 장관들에게 “우리 다 사표내고 시작하자”고 했다. 이렇게 해서 두 달 말미가 주어졌고, 8·31정책 준비에 들어갔다.“

일시적이 아닌 ‘긴박한 위기상황’

대통령의 ‘판교신도시 사업 중단’ 결정은 정부 정책의 대전환을 예고하는 분수령이었다.
이해찬 총리, 한덕수 부총리, 추병직 건교부장관, 정문수 경제보좌관 등이 참석한 17일 부동산정책간담회의 보고자는 얼마 전 금융정보분석원장에서 재경부 차관보로 옮겨온 김석동 씨였다.

부동산 현안에서 다소 떨어져 있던 김 차관보가 관계 부처에서 올라온 자료를 취합해 보고서를 만들면서 가장 심혈을 기울인 부분은 당시 상황을 어떻게 규정하는가였다. 정확한 처방을 내리려면 가장 먼저 정확한 진단이 필요했기 때문이다. 일부에서는 여전히 당시 집값폭등이 일부지역 중심의 일시적 현상이라는 시각이 적지 않았다. 그러나 김 차관보는 보고서에서 당시 상황을 특단의 대책이 필요한 긴박한 위기상황으로 규정했다. 자칫 잘못하면 집값 폭등이 전국으로 확산될 수 있다는 내용이었다. 이어 보고서 말미에 첨부된 가능한 대책을 보고하려는 찰나 노 대통령이 입을 열었다.
“상황파악은 제대로 된 것 같다. 그러나 그 정도 대책으로 되겠는가. 현재의 집값 폭등을 잠재우려면 원점에서부터 모든 문제를 점검해 근본대책을 마련해야 한다.”
이 한 마디에 모든 것이 제로베이스에서 재검토되기 시작했고, 김 차관보는 대책반장을 맡게 됐다.

“다시 원점에서부터 근본대책 마련하라”

8·31대책 준비과정은 이전과는 달랐다. 예전에는 주무부처인 건교부가 중심이 돼 관계부처와 업무협조를 하는 수준이었지만 이번에는 재경부, 건교부, 행자부, 청와대 등을 한 팀으로 묶어 공동작업을 진행했다. 5선 의원인 이해찬 총리를 중심으로 당정협의의 틀도 마련했다. 여당인 열린우리당에서는 안병엽, 채수찬 의원 등이 참석했다. 또 사전조율을 위해 당정협의회 산하에 실무기획단을 운영했다.


7월 6일 1차 회의를 시작으로 발표 당일날인 8월 31일 오전까지 모두 8차례 진행된 당정협의에서는 매 회의 때마다 정해진 주제에 따라 △세제개편 △주택공급 및 개발이익환수 △서민주거안정대책 △주택공영개발 확대 및 판교개발 △토지시장 안정화 대책 △신규택지 공급확대 등이 논의됐다.
권도엽 전 건교부 정책홍보관리실장은 “매주 수요일 열리는 정례 회의에 맞춰 관련 데이터를 만들어야 했다”며 “실무자들이 탈진해 쓰러지지 않도록 하기 위해 신경을 많이 썼다”고 말했다.

“세세한 통계자료가 없네”

특히 공급확대의 총대는 주로 재경부가 멨다. 주무부처인 건교부가 공급확대를 주장했다가는 자칫 ‘제 밥그릇 챙기기’라는 괜한 오해를 살 소지가 있었기 때문이다.
그러나 막상 공급계획을 마련하려고 보니 ‘연간 전국 50만호, 수도권 30만호’라는 대략적인 계획 외에는 세밀한 통계자료가 없었다. 주택관련 통계를 재정비하는 문제가 시급한 현안으로 떠올랐다. 그래서 대책반에서 건교부의 각종 기초 자료를 일괄 수합한 뒤 여러 자료를 비교해 신뢰할 만한 통계로 만드는 작업을 착수했다. 이와 함께 그동안 행정자치부와 건교부로 나눠져 있던 통계자료를 교통정리하는 등 통계시스템을 체계화하는 작업을 병행했다.

2005년 8·31정책은 세제 등 투기수요억제, 공급, 서민주거 등 모든 분야에서 참여정부 부동산정책을 집대성한 것이었다.
특히 공급부문과 관련, 우선 판교신도시 분양이 전용면적 25.7평 이하는 2006년 3월로, 초과는 2006년 8월로 각각 미뤄졌다. 또 중대형 물량이 당초(6640가구)보다 3000여 가구 늘어났다.

이해찬 총리 “송파로 가자”

지속적인 공급확대를 위해 연간 300만평씩 5년간 1500만평을 확보(필요시 추가 확보)키로 한 것도 특징적이었다. 강력한 투기억제대책과 함께 가시적인 공급확대 계획이 적절히 조화를 이룬 것이다.

이를 위해 송파신도시(200만평)를 추가 건설하고, 김포, 양주신도시의 규모를 종전보다 337만평 늘려 총 542만평의 택지를 확보했다.
특히 송파신도시는 당시 이해찬 국무총리의 아이디어였다. 당시 건교부 권 실장의 증언이다.

“과거 대책발표 때는 공급과 관련해 대략적인 방향만 제시하는 것이 기본이었는데, 8·31정책 때는 신도시 건설 후보지로 송파를 딱 꼬집었다. 처음에는 아무도 구체적인 위치까지 정할 것이라고는 생각하지 못했다. 당시 회의를 주관하던 이해찬 총리가 제안한 것이었다. 이 총리는 즉시 강남수요 대체효과를 볼 수 있고, 보상 등의 문제로 개발이 어렵지 않은 곳을 물색한 결과 대부분 국공유지였던 거여동 부근 땅을 눈여겨보게 된 것 같다.”

곧바로 효과가 나타나지 않았다

시장심리를 안정시키기 위해서는 손에 잡히는 공급계획을 가시화시킬 필요가 있었다. 특히 강남수요를 효과적으로 대체할 수 있다면 최상이었다. 여러 곳을 검토한 끝에 송파신도시가 새로운 신도시 후보지로 확정된 것은 8·31정책 발표를 불과 1주일 앞둔 시점이었다. 이해찬 총리가 군 당국자를 설득하기 위해 전방위로 뛰어다니지 않았다면 불가능했다는 것이 당시 관계자들의 증언이다.
또 김포·양주신도시의 면적 확대는 이 지역에서 수행되는 군사작전에 지장이 없도록 보완장치를 마련키로 국방부와 합의한 뒤에야 발표할 수 있었다.

이후 파주신도시 확대(212만평), 검단신도시(340만평) 추가 건설 등을 통해 택지확보가 지속적으로 이뤄졌지만 주택공급까지 걸리는 4~5년간의 시차로 인해 즉각적인 주택공급효과는 나타나지 않았다.

노무현 대통령의 진노

노무현 대통령은 2005년 8·31정책에 담긴 공급계획을 차질 없이 추진할 것을 주무부처에 여러 차례 독려하는 한편 기회가 있을 때마다 주택공사 등 공공부문에서 주택공급을 늘려줄 것을 주문했다. 민간 건설사들의 공급이 위축되더라도 공공부문에서 메워주면 된다는 판단에서였다.

2006년 4월 25일 주거복지정책 토론회에서 노 대통령은 건교부·주공으로부터 임대주택건설계획 등을 보고받은 뒤 “주택공사 사장님한테 내가 화끈하게 밀어드리겠다고 몇 번이나 얘기를 했는데, 돈 빌려다 쓰십시오. 정부가 뒷감당 해 주겠습니다. (중략) 재정능력에 따른 공급정책이 아니라 수요에 맞춘 공급대책으로 전환합시다”며 공급확대를 독려했다.

노 대통령은 또 “수요를 판단하는 데 있어서 시끄럽지 않다고 수요가 없다고 생각해서는 안 됩니다. 최저 주거기준, 그리고 단칸방, 옥탑방을 제대로 파악해서 양적으로 수요를 채울 수 있는 정잭을 세워야 합니다. 우선 잠정적인 조사라도 해 가지고 예산을 짤 때는 확실히 반영해 근본적으로 바꿔주시기 바랍니다”고 당부했다.

노무현 대통령은 8·31정책의 공급계획을 차질없이 수행할 것을 여러차례 독려했다. 사진은 2006년 8월 말 청와대에서 열린 '8·31정책 1주년 회의'를 주재하는 노 대통령 모습.

이어 같은 해 8월 31일 청와대에서 열린 ‘8·31정책 1주년 부동산정책회의’에서도 “주공, 토공 등 공공부문이 서민주택의 시장가격 조절에 개입할 수 있는 수준으로 주택을 공급해야 하며, 이를 위한 자금조달 문제 등은 관계부처와 협의해 신속히 추진하라”고 지시했다.

그러나 노 대통령의 의도와 달리 주택공급은 갈수록 줄어들고 있었다.
꾸준한 택지확보에도 불구하고 공급시차에 따른 주택공급 감소로 2006년 9월 추석을 전후해 전셋값과 집값이 오르기 시작했다.
청와대 관계자는 “2006년 하반기 집값 폭등 사태에서 알 수 있듯이 그동안 공급시차에 충분히 대비하지 못한 사실이 드러나면서 대통령이 진노해 관련자들을 강하게 질책했다”고 말했다.

송파 이어 새로운 분당급 신도시

이에 따라 같은 해 11월 발표된 11·15대책에서 정부는 ‘수도권 주택공급 로드맵’에 가장 신경을 썼다.
이 로드맵에 따르면 2010년까지 수도권 지역에 164만가구(공공택지 86만7000가구, 민간택지 77만3000가구), 연 평균 36만4000가구를 공급하게 된다.
이어 2006년 말 추병직 장관 후임으로 건교부장관에 오른 이용섭 장관은 취임하자마자 분당급 신도시 입지 발표 시기를 2007년 상반기로 못 박았다. 하루빨리 시장의 불안심리를 안정시키기 위한 것이었다.

1990년 초 분당·일산 등 1기 신도시를 지을 때는 모든 것이 속전속결로 이뤄졌다. 그러나 지금은 난개발 등 부작용에 대한 반성으로 친환경 계획개발의 기조가 강화됐고, 또 갈수록 심화되는 택지난 등으로 인해 예전 같은 방식의 신도시 건설은 힘들어졌다.
이에 따라 정부는 2006년 11·15대책에서 향후 수급상황을 고려한 구체적인 ‘수도권 주택공급 로드맵’을 발표하는 한편 택지개발절차를 간소화해 개발기간을 종전보다 1년 여 앞당기는 등 공급시차로 인한 일시적 집값 불안을 해소하기 위한 다양한 장치를 제도적으로 마련하고 있다.