“위성도시 10여 개를 더 만들고 그나마 위태 위태 남아있는 그린벨트 등 녹지를 모두 풀어 수도권 전역을 콘크리트로 뒤덮지 않고서야 (수도권에) 충분한 토지와 주택을 공급할 방법이 어디 있나. ‘토지’가 아니라 ‘허공’을 충분히 공급해 앞으로 서울 사람들은 모두 최소 60층짜리 건물에서 살아야 하고 도로도 복층, 복복층화 한다면 고개를 끄덕거릴 수 있을 것이다. 근본적인 수요 요인을 관리하지 않고 공급만 늘린다는 방책이 한계에 다다랐다는 것은 서울의 교통정책이 잘 보여주고 있다.”

‘신행정수도건설 특별법’에 대한 헌법소원이 제기된 지 10여 일 후인 2004년 7월27일자 머니투데이 김준형 기자는 칼럼을 통해 행정수도 이전에 대해 반대해 온 서울의 ‘집적의 경쟁력’이라는 시장논리가 얼마나 반시장적인지를 신랄하게 비판했다. 연속 시리즈 형태의 이 칼럼은 이렇게 끝맺고 있다.

“시장실패로 인한 과다한 비용의 확산을 막고, 서울의 경쟁력을 높이기 위해, (서울 시민을 포함한) 국민들에게 좀 더 균질의 삶을 제공하기 위해, 서울 집값이 ‘거품’탓이 아니라 쾌적한 환경 덕에 진짜 오르게 하기 위해서라도 수도이전은 ‘적정한 규모’로 추진되는 게 바람직하다. 수도이전은 먼 장래를 바라보는 대한민국의 웰스 매니지먼트, 재테크이기 때문이다.” (김준형, ‘수도, 절대 못 옮겨가는 10가지 이유?’)

교통혼잡 비용이 서울시 예산 맞먹어

실제로 2002년 수도권 교통혼잡 비용은 서울시 한해 예산에 맞먹는 12조4000억원에 달했고 여전히 상승하고 있다. 또 폐기물 처리 등 수도권 환경개선 비용은 연간 4조원이 들고 있다. 서울의 경우 대기오염도나 공원면적 등 삶의 질 면에서도 선진국 대도시에 비해 극히 열악한 상황에 있다. 집적의 이익을 넘어 과밀의 폐해가 심각해지면서 오히려 수도권 경쟁력 약화 요인이 되고 있는 것이다.



2006년 한 해 동안 서울과 경기 지역 주택 가격은 각각 18.9%와 24.8% 올랐으나 부산(-0.6%)과 대전(-0.7%)은 오히려 집값이 떨어졌다. 이는 근본적으로 부동산문제의 해법이 수도권 과밀을 어떻게 완화할 것인가 하는 문제와 직결되어 있다는 점을 잘 보여준다.

이는 과거 부동산값 상승기의 자료와 비교하면 더 명확해 진다. (전국 주택가격 관련 자료는 1987년부터 나왔기 때문에 이전에는 지가로 비교한다)

수도권 과밀이 부동산 문제의 원인

이른바 8·8조치라는 부동산 투기억제 종합대책이 나온 1978년의 경우 전국의 땅값은 전년에 비해 평균 49%가 올랐으나 서울은 무려 135% 상승했다. 몇 년 동안의 침체기를 거쳐 다시 부동산 투기바람이 불어 ‘토지 및 주택문제 종합대책’이 나온 1983년 역시 전국 평균 땅값은 전년 대비 18%가 올랐으나 서울은 57%나 뛰었다.

1980년대 후반에는 서민들의 이혼, 자살사태가 속출할 정도로 투기 열풍이 휩쓸며 집값이 치솟았다. 당시 투기붐이 정점에 달했던 1990년에도 전년대비 집값 상승률은 전국 평균이 21%였으나 서울은 24%였다. 가장 최근의 투기붐이 일기 시작한 2002년에도 서울의 집값 상승률은 전국 평균의 16.4%를 훨씬 웃도는 22%였다.

이와 함께 인구가 집중된 서울과 수도권의 주택보급률은 계속해서 전국 평균을 밑돌았다. 2005년 전국 주택보급률은 105.9%인데 반해 수도권은 96.8%, 서울은 89.7%에 머물렀다.이에 따라 대도시들만 놓고 비교하더라도 주택의 평당 분양가는 2003년 6월 기준으로 △서울 978만원 △부산 527만원 △대구 485만원 △광주 367만원 △대전 485만원으로 기록됐다.

수도권 집값 폭등과 지방경기 침체는 ‘동전의 양면’

국가의 각종 자원과 경제활동이 수십 년 동안 수도권에 편재된 결과 서울과 수도권은 교통난, 환경오염 등 각종 도시 문제가 양산되는 가운데 주기적인 부동산가격 폭등이라는 몸살을 앓아왔고 지방은 인구유출과 경제 침체가 심각한 상태로 방치되면서 정체와 무기력에 빠져 들었다.

따라서 부동산 문제의 측면에서 균형발전정책은 장기적으로 전국을 골고루 특성에 맞게 발전시켜 대부분의 국가기능과 시설의 집중에 따라 서울과 수도권에 몰려 있는 부동산 수요를 적절히 분산될 수 있도록 유도하는 과정으로 볼 수 있다.

긴 안목으로 국가경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 향상이라는 목표를 달성하기 위해서 뿐만 아니라 수십 년 동안 주기적으로 되풀이 돼 온 부동산 투기붐을 근본적으로 해결하기 위해서도 인구의 수도권 집중을 억제할 수 있는 균형발전 정책이 시행돼야 한다는 데에는 이견이 없다. 부동산 문제의 근원은 결국 수도권 집중에서 나온 것이고 보면 “균형발전이 부동산 안정의 근본적인 해결방안”(변양균 청와대 정책실장. 2006년12월8일 오마이뉴스와의 인터뷰)인 것은 분명하다.

‘나는 빼고 다른 사람들이나 보내라’는 것

행정수도 이전 계획은 이 같은 수도권 문제를 해결하기 위한 전략적 선택이었다. 노무현 대통령의 회고다.

“1975년 사법연수원에 다니던 시절이었습니다. 어느 날 서울시 도시계획국장을 지냈던 손정목 씨가 도시학이라는 생소한 이름의 강의를 한 일이 있습니다. (중략)그 중 아직까지 잊혀지지 않고 무슨 일이 있을 때마다 떠오르는 인상적인 이야기 하나가 있습니다. ‘많은 사람들이 서울은 만원이다. 서울 집중은 막아야 한다. 서울의 인구 집중을 유발하는 중요기관은 지방으로 보내야 한다’고 말하지만, 막상 당신이 가겠느냐고 물으면 이야기는 달라진다. 말하는 사람 대부분이 힘 꽤나 쓰는 사람들이고 그 사람들의 생각은 ‘나는 빼고 다른 사람들이나 보내라’는 것이다” 대강 이런 내용이었습니다. 당시 그 말의 취지가 서울 분산을 찬성하는 것이었는지 반대하는 것이었는지는 잘 알 수 없었지만, 어쩐지 나는 그 말이 오랫동안 잊혀지지 않았습니다.”(2005년3월22일 국민여러분께 드리는 글)

노 대통령은 “지금 평가해 보니, 나는 강력한 분권주의자, 분산주의자이기는 하나 행정수도 이전계획은 분권전략이기보다는 수도권 문제를 해결하기 위한 전략적 성격이 강했다”고 했다.

“행정수도 이전은 수도권 문제 해결 위해”

행정수도 이전의 정치적 논란은 차치하고라도 우리나라 부동산 문제의 근본적 해결을 위해서는 균형발전의 대의를 심각히 고민해야 한다는 점에 대해서는 정부 관료와 외국 전문가, 시민·사회단체는 물론 현 정부의 균형발전정책을 비판하는 언론들조차 반론을 제기하지 못한다.

“(부동산값 문제를 해결하기 위해선) 단순히 세제 개편 등으로는 안 된다. 범국가적인 사회대개혁이 따라야 한다. (중략) 서울로의 인구 유입을 막지 못하면 아무리 서울에 집을 많이 지어도 밑 빠진 독에 물 붓기 밖에 안 된다. 범국가적인 균형발전을 위한 대개혁이 이뤄지지 않으면 안 되고 이 문제는 여야 정치권도 따로 없다”(박승 한국은행 총재. 2006년3월22일 기자 간담회)

“진정 수도권의 부동산 가격 안정을 위한다면 이 사태를 부동산 문제로만 접근해서는 해결할 수 없다. 부동산 가격급등과 투기문제 해결을 위해서라도 소신과 일관성 있는 지역균형발전을 펴야한다”(수도권과밀반대준비연대 성명 2006년11월15일)

“기본적으로 인구가 수도권으로 지나치게 집중된 것이 문제다. 한국의 인구 수도권 집중은 일본보다도 심각한데 이는 지방과 수도권의 격차 문제로도 이어진다. 이 때문에 수도권 부동산 가격이 급등하고, 지방으로까지 가격상승이 확산되는 부동산 거품의 패턴이 야기되는 것이다” (사카키바라 에이스케. 일본 와세다대 교수. 전 대장성 국제금융담당 차관. 서울신문 2007년1월1일)

“국민의 절반이 수도권에 몰려 사는 현실에서 국토를 고루 이용하지 않으면 부동산 문제의 근본적 해결이 어려운 것은 사실이다”(동아일보 2007년1월30일)

모든 게 다 모이는 서울…누적된 악순환 이어져

서울을 중심으로 한 수도권 과밀 집중은 해방 후 정치적 격변기와 한국전쟁을 거치면서 시작됐다. 서울은 오랜 기간 동안 왕도로서 권력의 중심지였기 때문에 국민들의 수도지향적 가치관이 뿌리 깊었다.

여기에 1960년대부터 추진된 경제개발 최우선 정책으로 집적의 이점이 있는 서울과 수도권에 각종 경제활동이 집중되면서 사람들은 일자리가 풍부하고 다양한 수도권으로 몰려들었다. 구성원 사이의 경쟁이 치열한 한국과 같은 사회에서 취업과 소득수준을 결정짓는 중요한 기구인 고등교육기관도 서울에 집중돼 있어 인구유입의 큰 요인이 됐다.

국토개발연구원(현 국토연구원)이 펴낸 ‘국토50년’은 “수도권 과밀 집중은 한국사회의 변동을 공간적으로 투영해 놓은 결과이자 불가피한 선택이었다”고 분석하면서 “‘사람을 낳으면 서울로 보내라’는 전통적인 가치관에다 모든 일자리와 정보, 자원과 인력이 서울로 집중되면서 교육, 의료, 문화 등 일상생활의 모든 측면에서도 지방에 비해 월등한 서비스가 제공됐고 집중의 누적적 악순환이 이어졌다”고 지적했다.

“도시계획 잘하면 더 몰려올 것…서울은 방치해야”

1963년12월부터 1966년3월까지 서울시장을 지낸 윤치영 씨는 “서울에는 도시계획을 전혀 하지 않아도 매년 20~30만 명씩 인구가 모여든다. 만약 도시계획을 잘 한다면 훨씬 더 많은 사람이 몰려올 것이므로 인구집중을 유발하지 않기 위해서도 도시계획은 안하는 것이 좋다”며 공언했다고 전해진다.(손정목, 서울도시계획이야기4)
이호철의 장편소설 ‘서울은 만원이다’가 동아일보에 연재되기 시작한 것도 1966년2월8일부터였다.


서울시 인구가 350만명인 1966년을 전후해 나온 얘기들이니 지금으로서는 엄살처럼 들리지만 한국전쟁을 거치면서 100만명 이하로 떨어진 서울의 인구가 1954년 124만명, 1959년 210만명, 1963년 325만명 등으로 급팽창하던 시절임을 감안해야 한다.

한홍구 성공회대 교수는 “연 평균 인구증가율이 10%를 넘는다면, 누구를 시장에 앉혀도 이 인구증가를 수용할 수 있는 기반시설을 건설해낼 수 없었을 것”이라면서 “당시의 서울에는 하수구가 제대로 없어서 비가 오지 않아도 진창이 되는 곳이 수두룩했다”고 기록했다.(대한민국史 2권 6부 역사를 통한 세상읽기 ‘서울, 40년 전부터 만원이었다-서울변천사에 대한 서울토박이의 넋두리’)

서울에 인구가 모일만큼 모인 후에는 서울 주변이 폭발적으로 팽창하기 시작했다. 서울의 외곽도시들은 1970년대부터 발달하기 시작해 성남·안양·부천 등이 시로 승격했고 1980년대에만 서울 주변의 13개 읍이 시가 되었다.

그 결과 우리나라는 전체 인구의 48%가 국토면적 11.8%인 수도권에 모여 있으며 의료기관의 50.4%, 금융기관 예금의 68%, 공공기관의 84%, 100개 대기업 본사의 91%가 수도권에 입지하는 세계 최고의 수도권 집중도를 보이게 됐다.

더욱이 수도권 인구조차도 수도권 전체에 고루 퍼져 사는 게 아니라 수도권의 17%에 불과한 ‘과밀억제 권역’에 81.9%가 밀집해 행정구역상으로는 서울, 인천, 구리, 고양, 수원 등 16개시에 1900만명이 넘는 인구가 몰려 살고 있는 기형적인 양상이다.

행정수도 이전은 마지막 정책적 수단

수도권 과밀 해소에 획기적인 전기를 마련하려는 ‘행정수도이전’ 계획의 역사는 수도권 집중의 역사와 궤를 같이 한다. 김광수경제연구소의 김광수 소장은 “서울과 수도권에 소재하는 중앙행정서비스 기능의 지방이전은 서울을 포함한 수도권 전체의 과도한 집중과 과밀의 심각성을 해소하기 위해 시도되는 사실상 마지막 정책수단”이라며 “수도의 개념은 과거 왕정시대와 같은 중앙집중적인 지리적 개념보다는 지방분산적인 기능적 개념으로 바뀌고 있다”고 설명했다.

균형발전 정책의 상징적 출발점이자 전환점이 되는 ‘행정수도 이전’ 계획은 1971년 대통령 선거 때 당시 신민당 김대중 후보가 대전으로 행정수도를 옮기겠다고 공약하면서 처음 등장했다. 서울에 무허가 판자촌이 우후죽순처럼 번지는 등 이미 1960년대부터 추진해 온 수도권 인구 억제정책들이 별다른 효과를 거두지 못하던 때였다.

1977년 박 대통령 ‘임시행정수도’ 계획 밝혀

박정희 대통령의 '임시행정수도'계획 발표를 1면 보도한 1977년2월10일자 경향신문

이어 박정희 대통령은 1977년2월10일 서울시 연두순시에서 통일 때까지 정부기능을 수도권 남부지역으로 이전한다는 ‘임시행정수도’ 계획을 밝혔다. 앞서 1976년2월 신형신 제1무임소 장관은 박대통령의 지시를 받고 장관실에 ‘수도권 인구정책조정실’이라는 기구를 신설하고 서울인구집중억제책을 연구했다. 1977년 전반기에 거의 마무리된 이 연구의 주된 내용은 서울 인구수 억제라는 목표를 위해 행정수도를 만들고, 수도권을 이전촉진·제한정비·시설유치의 3개 지역으로 구분해 수도권 전체 인구를 재배치해야 한다는 것이었다.

박 대통령이 행정기능을 옮길 제2수도를 건설하겠다는 구상을 한 때는 인도차이나 반도 공산화 도미노 현상이 일어난 직후였던 것으로 알려져 있다. 박 대통령은 이미 1975년8월2일 경상남도 진해 하계휴양지에서 청와대 출입기자들과 오찬을 함께 하면서 “수도권 인구분산정책의 획기적인 방안은 수도를 옮기는 것밖에 없다. (중략)서울서 자동차로 2시간 정도 걸리는 곳에 인구 100만명 규모의 새 행정도시를 건설하는 것이 좋겠다”고 속내를 털어놨다.(중앙일보 1977년2월11일자)

1976년5월20일에는 서울대 공대 도시계획 전공의 주종원 교수와 최상철 환경대학원 교수가 김종필 당시 유정회 국회의원의 지시로 ‘행정수도 건설 기초작업’을 시작한다. 이 작업 결과는 '새 수도(New Capital)'의 약자인 ‘NC'라는 제목의 책으로 정리됐다. 이 책은 8월 수십 장의 후보지 항공사진, ‘임시행정수도 입지선정기준’이라는 대통령의 친필메모와 함께 김재규 건설부 장관과 김의원 건설부 국토계획국장에게 전달됐다.

외국의 수도 이전 사례 조사, 현지답사부터 ‘정감록’ 풀이까지 하던 건설부는 그해 말까지 세 번에 걸쳐 중간보고를 하면서 별도의 전담팀 구성을 추진하자고 제안했다. 이에 따라 1977년3월 오원철 당시 제2 경제수석이 단장으로 있던 중화학기획단에 ‘실무기획단’이 꾸려져 구체적인 입지선정과 건설계획에 착수했고 그 해 7월에는 임시행정수도 건설을 위한 임시조치법이 제정됐다.

행정수도 제1후보지는 충남 공주시 장기면 일대

'임시행정수도 선정기준'에 관한 박정희 전 대통령 메모

박 대통령은 백지상태에서 이상도시를 세운다는 뜻으로 기획단에 ‘백지계획 수립’을 지시했고 중화학공업단은 1977년 말에 ‘행정수도 이전을 위한 백지계획안’을 마련했다. 극비로 진행된 백지계획이 상정한 행정수도 제1후보지는 충남 공주시 장기면 일대였다. 이 지역은 휴전선에서 70km 이상, 해안선에서 40km 이상 떨어져 있어 북한군의 지상포화와 함포 공격을 피할 수 있어 안보 측면의 조건을 충족시켰으며 국토의 중심점과 근접한 지형적 이점을 갖추고 있었다.

대상지가 선정된 후에는 행정부, 정부연구기관, 학계전문가 등이 광범위하게 참여한 가운데 도시설계작업이 이뤄졌다. 1978년6월부터는 한국과학기술연구소(KIST) 내에 신설된 지역개발연구소팀이 6개월간 밤낮없이 작업을 해 부문별 세부계획을 담은 방대한 극비 보고서를 완성했다. 1979년5월 ‘행정수도건설을 위한 종합보고서’가 박 대통령에게 제출됐다.

총면적 8600ha, 2000년에 인구 100만명을 수용하게 될 행정수도 건설은 1982년부터 1996년까지 3단계로 나눠 추진된다는 구상이었다. 건설비용은 1978년 불변가격 기준으로 공공부분 3조4409억원 등 모두 5조5421억원으로 잡았다. 당시 국민총생산의 0.6%, 정부재정규모의 3.2% 수준이었다.

그러나 당시는 2차 석유파동으로 전세계 경기가 얼어붙어 있었고 한국 역시 1979년4월 ‘경제안정화 종합대책’을 발표해 재정긴축정책을 천명한 상태라 백지계획을 당장 실행에 옮기기에는 무리가 따랐다. 그러던 중 10·26사건과 12·12쿠데타가 연달아 터지면서 백지계획은 말그대로 ‘백지’가 되고 말았다. 당시 백지계획은 안보와 반대여론, 부동산 투기를 우려해 극소수 전문가들에 의해 극비리에 진행됐다는 한계로 폭넓은 국민적 공감대를 얻지는 못했다.

과천 청사, 당초 목적 달성 못하고 서울 광역화

1977년 박 대통령은 해발 629m 높이의 관악산이 적의 장거리포탄을 막을 수 있다는 이유에서 경기도 과천면 문원리에 정부 제2청사를 짓고 그 일대에 신도시를 건설한다는 결정을 내렸다. 1979년 4월에 과천 제2청사 기공식이 열렸고 1982년 6월부터는 정부부처의 입주가 시작됐다.

그러나 과천 정부 제2청사도 인구나 행정기능 분산이라는 목적을 달성하지는 못한 채 오히려 서울의 광역화를 야기했다. 과천은 최근의 집값 상승이 시작된 2003년1월부터 올 1월까지 아파트값이 110%나 올라 수도권에서도 집값이 가장 많이 오른 대표적인 지역으로 꼽히게 됐다.

1980년대 들어서는 중앙행정기관을 대전으로 옮기는 방안이 추진됐다. 대전시 둔산지구로 행정부 기능을 옮긴다는 계획은 앞서 박정희 대통령이 행정수도백지계획 실행이 여의치 않자 구상한 내용이었으나 중단돼 있다가 1985년 전두환대통령이 ‘중앙행정기관 및 외청배치계획안’을 재가하면서 본격화됐다. 그러나 초반 5년가량은 부처간 갈등 등으로 우여곡절을 겪으면서 이렇다 할 진전을 보지 못했다.

88올림픽을 전후해 수도권 비대화가 심각한 문제로 대두되자 1987년 “대전을 행정중심 기능도시로 육성한다”고 방침이 나왔으며 노태우 대통령은 1989년 2월 10일 대전을 방문한 자리에서 "제2수도로 집중 육성해 나가겠다"고 공식 발표해 청사이전작업을 구체화했다. 노대통령은 이를 위해 그 다음날 곧바로 "수도권대책 실무기획단"을 발족했다.

노태우 대통령 1989년 대전 방문 “제2수도로 육성”

하지만 두 달 후 노 대통령은 총리실에서 전담하기에는 부처간 이기주의를 극복하기 힘들다고 판단, 명칭을 ‘지역균형발전기획단’으로 변경하면서 대통령비서실 소속으로 격상시키고 기획단장에 문희갑 경제수석비서관, 부단장에 이석채 경제비서관을 임명했다. 그 이듬해인 1990년 9월 노대통령이 마침내 11개 청단위기관의 대전이전에 관한 계획안을 최종 재가하면서 대전 이전안은 현실화된다. (한국경제신문 1998년7월23일자)

대전청사 건물은 김영삼 대통령 집권기인 1993년 9월에 착공, 1997년에 완공돼 1998년까지 관세청, 조달청, 특허청 등 11개 중앙행정기관이 이전을 마쳤다. 1985년부터 계획안이 나오기 시작해 13년 만에 결과가 나온 것이다. 그러나 해당 공무원들 중 가족과 함께 대전으로 이사한 비율은 30% 안팎에 그치는 등 수도권 인구 및 중앙권력 분산 효과는 기대에 못 미쳤다.

국민의정부는 1998년부터 중앙행정부서 권한을 지방으로 넘기는 방안을 추진했으나 이양 대상 사무 625개 중 138개만 지방으로 넘기는 데 그쳤다. 2000년에는 지역균형발전기획단을 발족해 국가 중추기능을 수도권 박으로 옮기는 방안이 논의했다.

신행정수도 건설계획 25년 만에 부활

이후 노무현 대통령이 대선 후보 시절인 지난 2002년 9월 말 '충청권에 행정수도를 건설해 청와대와 중앙부처부터 옮겨 가겠다'고 공약하면서 신행정수도 건설계획은 25여 년 만에 다시 빛을 보게 됐다.

신행정수도건설추진자문위원장을 지낸 김안제 서울대 명예교수는 논란 많았던 신행정수도이전 계획에 대해 “1960년대 이후 100개 정도의 수도권 규제와 지방발전정책이 나왔는데 모두 실패했고 효과가 없었다”면서 “할 수 없이 초강력 약을 쓰는 것”이라고 밝혔다.

정부는 2003년 4월14일 신행정수도건설추진기획단 및 지원단을 발족하면서 신행정수도 건설작업을 본격화했다. 그 해 7월에는 신행정수도특별법안을 내놓은 뒤 공청회 등의 절차를 거쳐 같은 해 10월21일 법안을 국회에 제출했다. 신행정수도특별법은 여야 간의 밀고 당기는 격론 끝에 2003년 말 찬성 167,반대 13의 압도적인 표차로 국회를 통과했다.


신행정수도특별법은 2004년 4월10일 공식 공포절차를 거쳐 시행에 들어갔으며 이 법률에 근거해 5월21일 신행정수도건설추진위원회가 발족했다. 추진위는 6월 15일 연기·공주와 진천·음성 등 4곳의 후보지를 발표했고 이후 후보지 비교 평가작업을 거쳐 8월 11일 연기·공주를 예정지로 공식 확정했다.

100차례 넘는 토론회, 공청회 통해 결론

세종시 예정지

이춘희 건설교통부 차관은 당시 입지선정 과정에 대해 “2003년5월부터 충청권 전역을 놓고 도면검토를 해 이듬해 6월 최종후보지 4곳을 추려낸 후 최종평가는 전국 16개 시도에서 각 5개 분야 평가위원회를 구성해 합숙토론을 하도록 해서 결정했다”고 밝혔다.

도시 건설 마스터플랜도 이 차관이 이른바 ‘개방형계획수립체계’라고 명명한 방식대로 15개 분야로 나눠서 역시 100차례가 넘는 각종 토론회, 공청회, 워크샵을 통해 결과를 도출해 냈다. 이 차관은 토지보상 역시 보상착수 8개월 전부터 주민들과 19차례에 걸쳐 금액을 제외한 이주대책, 생활대책 등을 논의한 ‘참여형 보상’으로 원만하게 해결했다고 밝혔다.

이 과정에서 야당과 서울시 등은 줄기차게 신행정수도 건설 반대 목소리를 내왔으며 천도와 국민투표 논란 등으로 신행정수도 건설작업은 숱한 우여곡절을 겪었다. 이석연 변호사가 2004년7월12일 '수도이전 위헌 헌법소원 대리인단'을 구성해 신행정수도특별법에 대한 헌법소원을 제기했고 3개월 후인 10월21일 특별법은 위헌 결정을 받았다.

이후 정부와 국회는 후속대책 마련에 착수, 2005년3월2일 국회에서 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주 지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’이 통과됐다. ‘세종시’로 명명된 행정중심복합도시는 2006년 말 토지보상이 완료됐으며 올해 하반기부터 부지조성 공사에 들어가 일정이 차질 없이 진행될 경우 2012년부터는 중앙행정기관이 단계적으로 이전하고 주민들의 입주가 본격적으로 시작된다.

40년 간 계속된 수도권 인구분산 정책

수도이전 계획 외에도 정부는 일찍이 1964년 대도시인구집중방지책을 국무회의 의결사항으로 발표한 이래 지난 40년 동안 수도권에 인구 집중을 유발하는 공장과 대학 신설 규제, 대규모 개발사업 제한, 과밀부담금 부과, 조세 중과 등 숱한 인구집중 억제책을 펴 왔다.

그러나 수도권 정책은 여러 외적 요인들로 인해 규제 강화와 완화가 반복되면서 서울 인구는 매년 30만명이 넘게 늘었으며 전국 인구 대비 수도권 인구 비율은 1960년에 20.8%(519만명)에서 2005년에는 48.3%(2213만명)로 폭증했다.


1960년대 후반에는 이농인구 최소화, 대도시 인구집중방지를 겨냥해 동진강지역, 전남지역, 김해지역 등에 대규모 간척사업이 실시됐으며 공업단지 조성, 중소도시 개발지원책, 지방대학 육성정책도 시행됐다.

서울시내에는 도시계획상 공업지역이 없어졌으며 공장건설은 금지됐다. 주민세 신설, 대학 신설금지 및 정원증가 억제, 구미·창원·여천 등 동남권 대규모 공업단지개발 등이 모두 서울 인구집중방지책의 일환이었다.

그러나 당시는 국가경제를 일으키는 것이 국정 최우선 과제였기 때문에 서울이 지닌 집적경제의 혜택을 가능한 한 살려야 할 상황이었다. 따라서 이 시기의 수도권 정책은 주택부족, 불량주거지 척결 등 서울의 당면문제 해소에 중점을 둘 수밖에 없었다.

1970년대에는 안보 차원의 인구억제 조치

1970년대로 들어오면서는 서울의 팽창을 그대로 방치할 수 없다는 사회, 경제적 요구와 함께 안보 차원의 서울인구 집중억제책이 다시 거론되면서 더욱 강경한 조치들이 추진됐다. 1960년대만 해도 연평균 인구증가율이 당시 서울의 4분1 수준인 2%에 불과했던 경기도 인구 증가율이 1970년대에는 서울과 유사한 수준인 4%대로 오르면서 서울의 광역화 현상도 두드러지기 시작했다.

1971년 개발제한구역 지정, 1973년 기업본사 및 정부투자기관 지방이전, 무허가 판자촌 철거와 공원화 시책 등이 발표됐으며 1974년에는 서울 강북인구의 강남분산 및 강북 소재 중·고교의 강남이전이 실시됐다.

1975년 3월 서울시 연두순시 때까지만 해도 서울인구 집중방지라는 박정희 대통령의 강한 의지는 ‘강북인구 억제책’에 머물렀다.
손정목 전 서울시립대 교수는 저서 ‘서울도시계획이야기’에서 “애초 박 대통령의 서울인구 분산책은 한강 이북에 많은 인구가 모여 살면 북한의 남침시 한강을 건너 피난하기 어렵다는 안보상의 이유에서 비롯된 생각이었으나 당시 인도차이나 반도의 공산화 도미노 현상과 북한의 장거리미사일 보유로 1975년4월쯤부터는 ‘강북만이 아니라 서울 및 수도권 인구 전체가 억제돼야 한다’는 쪽으로 전환됐다”고 전했다.

1970년대 후반에 들어오면서 수도권 인구집중 억제책은 강도를 더해 1976년에는 서울 인구집중 억제정책을 제1무임소장관이 맡아 장기계획을 수립하라는 지시가 내려졌고 1977년에는 수도권 인구재배치계획이 발표되고 임시행정수도 건설 계획이 나오기에 이르렀다.

“88올림픽 개최로 수도권 인구집중 유발”

그러나 정치적 격변으로 4공화국이 끝나면서 임시행정수도 건설을 필두로 한 수도권 인구 재배치 계획들은 무산됐다. 최상철 서울대 환경대학원 교수는 “이 시기에 88올림픽 서울 개최 결정으로 인한 서울시 개발, 과천 제2종합청사 건설, 인천 남동공업단지 개발 등 오히려 수도권 인구집중을 유발하는 정책들이 전개됐다”고 지적했다.(수도권정책과 지역균형발전정책, 지방자치 1989년8월호)

그러나 행정수도건설계획이 백지화된 가운데 정부가 모범을 보이기 위한 조처로 1982년5월 수도권 내 공공청사 및 대규모건축물규제계획이 발표됐고 1984년7월에는 수도권정비기본계획을 시행을 위한 근거법인 수도권정비계획법이 제정됐다.

1988년 6공화국이 출범하면서 당시 대대적으로 몰아쳤던 투기열풍에 대한 대응과 지역간 격차로 인한 갈등해소를 위해 수도권인구집중억제와 정비문제가 다시 강조됐다. 1989년에는 청와대에 지역균형발전기획단이 발족돼 수도권 정책과 균형발전 문제를 주요과제로 다루게 됐다.

1990년을 전후해서는 청와대와 건설부를 중심으로 그간의 수도권 정책에 대한 전반적인 평가와 대안적인 방안을 모색하는 작업이 이뤄졌다. 기존 수도권 정책이 지나치게 물리적 규제에 의존하고 있어 오히려 규제를 피하기 위한 탈법, 편법, 불법을 유도하는 부작용을 일으켰다는 문제가 제기됐다. 수도권 내부에서도 지역격차가 심화돼 주민들의 불만이 쌓이면서 경기도 분도 요구까지 나왔다.

경기도의 분도 요구

1990년대 들어서는 수도권 5개 신도시 건설, 영종도 신공항 및 경부고속전철 건설, 수도권 광역교통망 확충, 아산만 신산업지대 조성 등 일련의 대규모 개발사업으로 수도권 공간구조가 크게 재편됐으며 서울을 중심으로 한 첨단정보, 국제교역 등 고급 중추기능에 대한 수요가 정책적 딜레마로 부상했다.

이 시기 수도권정책은 물리적 직접규제에서 간접규제로 전환됐으며 수도권 문제를 국토전체의 균형발전과 함께 조망하려는 통합적인 시각이 대두됐다. 이에 따라 1994년에는 수도권 공장총량제 및 과밀부담금제가 도입됐고 개발촉진지구가 지정됐으며 준농림지 개발이 허용됐다.

또 지역균형발전법을 제정해 개발촉진지구 사업, 지역균형발전기금 설치 등 지방육성사업이 추진됐다. 그러나 1995년 전면적 지방자치제 실시와 1997년 외환위기를 거치면서 수도권 관리의 의미가 퇴색됐고 시장경제논리로 무장한 조직적 수도권 규제완화 요구가 커져갔다.

2000년대는 난개발이 이뤄지던 1990년대 말의 수도권 개발을 반성하고 다른 한편으로는 적극적으로 수도권을 개발하려는 논리가 등장한 시기로 볼 수 있다. 이 시기에는 국토정책과 관련한 주요 법률이 개정, 제정돼 국토의 체계적 정비가 가능해진 한편, 수도권을 국제적인 시각으로 바라보기 시작하면서 동북아경제중심국가 전략, 외국인 투자지역 및 경제자유구역 등이 지정됐다.

2001년에는 서해안고속도로와 논산-천안간 고속도로가 개통되는 등 정부는 지방개발에 역점을 뒀으나 외환위기 극복 과정에서 외국인투자에 대한 수도권 입지규제를 완화하는 등 부득이한 규제완화도 있었다.

균형발전, 핵심적 국가발전 전략으로

참여정부 균형발전 계획도

현 정부는 지역간 불균형을 이대로 방치하면 궁극적으로 국가 전체의 경쟁력과 성장 잠재력을 붕괴시키게 될 것이라고 진단하고 균형발전을 핵심적 국가발전 전략으로 삼았다. 1980년 초 부산에서 변호사로 사회운동에 참여할 당시부터 대도시문제에 관심을 가지기 시작했다던 노무현 대통령은 “당시 공해문제에 관심을 가지면서 대도시문제가 보이기 시작했다”고 밝혔다. 노 대통령은 “대도시 집중은 단순히 공해와 비용의 문제만이 아니라 정신병, 마약, 청소년 범죄문제에 이르기까지 인간의 삶을 뿌리째 황폐화시킬 수 있다는 사실을 알게 됐다”고 피력했다. (노무현 대통령 ‘행정수도 건설을 결심하게 된 사연, 2005년3월22일)

이에 따라 참여정부는 출범과 동시에 국가균형발전위원회를 창설해 ‘선 지방 육성, 후 수도권 규제완화’의 기조로 균형발전특별법 제정, 균형발전5개년계획 수립, 국가균형발전기금 설치, 신행정복합도시 건설, 공공기관 지방이전 등 의욕적인 지방발전전략을 시도했다. 그러나 수도권을 그대로 놓아 두는 것은 아니었다. 지방육성시책 중에서도 일부 불합리한 규제완화, 공공기관 이전부지 등에 정비발전지구 도입 등을 통해 수도권 경쟁력 강화도 함께 하고 있다.

프랑스 18.7%, 영국 26%, 일본 27,2%…한국은 48.3%

재계와 수도권의 입장을 반영하는 쪽에서는 선진국들이 다 수도권 규제 정책을 없애는 마당에 우리나라는 여전히 각종 수도권 규제가 유지되면서 국가경쟁력에 발목을 잡고 있다고 비판한다.
그러나 선진국들 중 수도권 집중이 사회문제화 되고 있다는 나라들의 수도권 인구비중은 프랑스가 18.7%, 영국이 26%, 일본이 27.2%(2003년 기준) 수준으로 그 비율이 48.3%(2005년 기준)에 이르는 우리나라와는 큰 차이를 보인다.


1950년대부터 각종 수도권 규제, 지방분산·육성책을 추진한 프랑스는 수도권 인구비중이 1960년에 18.2%로 우리나라(20.8%)와 비슷한 수준이었으나 이후에는 1982년 18.5%, 2005년 18.7%로 안정돼 우리나라와 큰 대비를 이룬다. 프랑스는 1985년 파리권 규제를 완화한 후 사무실 신설이 크게 증가하자 1989년에 다시 규제를 강화해 현재까지 이어지고 있다.

역시 1950년대부터 균형발전 정책을 추진해 온 일본도 1970~2000년 동안 전국 인구가 21.3% 증가한 데 비해 수도권 시가지 인구는 5.9%에 그쳤으나 1956년 제정된 ‘수도권정비법’이 계속 유지되고 있다. 최근 이 나라들이 일부 대도시권 규제를 완화 내지 폐지하는 추세는 이처럼 우리나라와는 달리 대도시권 인구가 안정상태에 접어들었기 때문이다.

배준구 경성대 교수는 “한국처럼 여전히 수도권 인구집중이 극심하고 지방의 모든 여건이 취약한 상태에서 일각의 주장처럼 수도권 규제정책을 대폭 완화하거나 폐지할 경우 수도권 블랙홀 현상, 지방산업 공동화가 가속화할 결과가 나올 수밖에 없다”고 지적했다. (한겨레신문 2007년2월13일)
경제협력개발기구(OECD)도 2005년 연례 한국경제보고서에서 한국이 잠재성장률을 현재 수준으로 유지하기 위해서는 지역균형발전이 필요하다고 권고했다.

비수도권 토지보상금, 수도권 부동산 거래금액의 0.36%

최근 수도권 부동산값이 급등한 원인에 대해 행정중심복합도시·혁신도시·기업도시 건설 등으로 지방에 풀린 보상비가 수도권으로 밀려들어오면서 집값 폭등을 부채질했다는 주장이 공공연히 제기되고 있다. 그러나 혁신도시·기업도시는 보상이 아직 시작도 되지 않았으므로 이는 근거가 희박한 ‘주장’에 불과하다.

건설교통부가 행정중심복합도시를 포함해 토지공사, 주택공사 시행의 131개 사업지구에서 2006년 상반기에 토지보상금을 받은 사람들의 1년간 부동산거래내역을 조사한 결과 전체 보상금 수령액 6조6508억원 중 2조5170억원, 즉 37.8%%가 다시 부동산에 투자된 것으로 나타났다.

그러나 이 중 비수도권에서 풀린 보상금은 3조2058억원으로 이 보상금 중 수도권 부동산에 유입된 액수는 2840억원으로 276조원으로 추정되는 2006년 수도권 전체 부동산 거래규모에서 차지하는 비중은 0.1%에 불과했다.

건교부는 연간 총 보상금 규모로 환산해 분석해도 비수도권 지역 보상금이 수도권에 흘러든 비율은 수도권 부동산 거래금액의 0.36% 수준에 불과하다고 밝혔다.

더욱이 행정·혁신·기업도시는 중장기적으로는 수도권 집값안정에도 기여할 수 있다. 해당 예정도시나 주변 지역 부동산 값 상승에 대해서는 김수현 청와대 사회정책비서관은 “전국을 투기장화한거냐, 아니면 소외, 낙후되었던 지역들이 개발가치가 조금 높아진 정상적인 과정으로 봐야 하는 거냐. 독자들의 판단에 맡기겠다.”