국정브리핑이 주택도시연구원·국토연구원·금융연구원과 공동으로 기획한 <실록 부동산정책 40년>은 ‘제1부, 왜 올랐나’와 '제2부, 어떤 정책을 폈고, 왜 못잡았나'에 이어 중간 결론 성격의 '제3부, 이제 어떻게 될 것인가'를 게재합니다.
'3부, 이제 어떻게 될 것인가'는 지난 40년간의 부동산정책을 기록하면서 얻은 정책적 시사점과 교훈을 '바뀐 것과 바꿀 수 없는 것'이란 주제로 정리한 것입니다. 마지막 제4부에서는 '발상의 전환, 주거복지정책'이 이어집니다.<편집자>

총론
제1부 왜 올랐나
제2부 어떤 정책 폈고, 왜 못잡았나
1.<투명성과 형평성 제고 정책>
2.<안정적 주택공급 정책>
3.<가수요억제와 실수요 전환 정책>
제3부 이제 어떻게 될 것인가
<참여정부 부동산 정책 평가 전문가 설문조사>

지난 40년 동안 우리사회는 부동산시장 안정을 위해 끊임없이 노력해왔지만 경기흐름에 따라 오락가락했던 정책관행, 개발·투기이익을 제대로 환수하지 못하는 미흡한 제도, 재정·공공부문의 역할 미비 등으로 인해 오히려 ‘부동산 불패’라는 잘못된 믿음을 키워왔다.

참여정부는 뿌리 깊은 불패신화를 꺾고, 시장의 기초질서를 바로 잡기 위해 그동안 투기꾼들의 저항과 이해관계에 밀려 좌초됐던 정책들을 일관되게 추진해왔다. 앞으로 부동산정책사를 쓸 때 적어도 조세형평성과 부동산시장 투명화에 관한 한 참여정부 이전과 이후는 확연히 구분될 것이다.

그러나 택지확보에서 주택분양까지 걸리는 공급시차와 과잉 유동성에 선제적으로 대응하지 못함으로써 시장불안을 초래한 점은 아쉬운 부분이다. 이는 앞으로 부동산정책을 세울 때 반면교사로 삼아야 할 점이다.

참여정부는 그동안 재정 부족을 이유로 방치됐던 서민주거 문제를 해결하기 위해 재정과 공공부문의 역할을 강화하는 획기적 전기를 마련했다. 소위 ‘정책의 발상 전환’인 셈이다. 주거복지 차원에서 재정·공공부문의 역할 강화는 민간 투기자금의 흐름에 따라 오락가락했던 과거 정책관행을 불식하고, 일관된 정책 수행을 위한 확고한 토대가 될 것이다.

왜 올랐나 - 과잉 유동성과 주택공급 부족

1970년대 후반, 1980년 후반, 2001년∼최근까지 등 과거 3차례 부동산가격 급등기에는 모두 시중에 돈이 너무 많이 풀리고, 주택공급이 부족했다는 공통점이 있다.

부동산가격이 급등할 때는 항상 주택공급 부족과 시중 유동성 과잉이 원인이었다. 사진은 1990년대 초 주택 200만호 계획에 따라 건설중인 산본신도시 모습.

1970년대 후반 1차 급등기에는 급속한 경제성장으로 농촌을 떠난 사람들이 도시로 몰려들면서 도시 주택난이 갈수록 악화됐고, 마침 1970년대 말 중동특수로 벌어들인 오일달러가 시중에 풀리면서 부동산가격이 폭등했다.
한동안 잠잠했던 부동산가격은 1980년대 말 2차 급등기를 맞는다. 이 때 역시 1980년대 초반 경기침체로 주택공급이 충분치 않아 집이 부족한데다 1986~88년까지 3저호황에 따른 대규모 국제수지 흑자로 시중에 돈이 넘쳐났던 것이 원인이었다.

2001년 말∼최근까지 지속되는 3차 급등기는 과거 1, 2차 급등기가 전국적 현상으로 지속기간이 2~3년에 불과했던 것에 비해 서울과 수도권을 중심으로 한 국지적 현상인데다 가격상승 국면이 오래 지속된다는 점이 특징이다. 그만큼 부동산시장에 내성이 생겼다는 의미로도 해석할 수 있는 부분이다.

3차 급등기의 원인은 IMF외환 위기 때로 거슬러 올라간다.
IMF외환위기로 경기가 급속히 위축되자 당시 정부는 경기를 살리기 위해 전방위로 부동산경기 활성화시책을 추진한다. 이 때 분양가규제 폐지, 분양권 전매 허용, 소형의무비율 완화, 취득·등록세 및 양도세 완화, 대출이자에 대한 소득세 감면 등 대대적인 규제완화가 이뤄졌다.

당시 경기를 살려야 한다는 절박함은 충분히 납득할 수 있지만 투기를 막기 위한 필수규제마저 마구잡이로 풀어버린 결과 유례없는 장기 상승이라는 결과를 초래하고 만 것이다.

여기에 IMF 외환위기 이후 충분히 택지를 확보하지 못한 것이 시차를 두고 집값 상승으로 이어졌다. 또 2000년 이후 계속된 저금리 기조로 엄청나게 풀린 시중 유동자금이 부동산시장으로 몰려들었다.

어떤 의미에서 참여정부는 부동산가격이 급등할 수밖에 없는 ‘나쁜 조건’을 모두 물려받은 셈이다. 따라서 참여정부는 이전 정부에서 마구잡이로 풀린 필수규제를 제자리로 돌려놓고, 택지확보 부족분을 다시 정상수준으로 끌어올리기 위해 노력했다.

왜 ‘불패 신화’인가 - 투기이익환수 미비와 냉·온탕정책

1967년 ‘부동산투기억제세’(양도차익의 50% 과세) 도입을 시작으로 지난 40년 동안 발표된 부동산정책만 모두 60차례에 달하지만 부동산불패 신화는 아직도 모진 생명력을 이어가고 있다.

숱한 노력에도 불구하고 좀처럼 불패신화가 꺾이지 않는 이유는 무엇일까.

먼저 전체 자산의 80% 가까이 부동산에 쏠려 있는 우리나라 가계자산 구조는 국민들로 하여금 부동산가격 안정보다 상승을 선호하도록 만들었다.

통계청의 가계자산조사에 따르면 2006년 6월 현재 우리나라 가구당 평균 총자산은 2억8112만원이며, 이중 부동산자산의 비중이 76.8%(2억1604만원)에 달했다.
이 같은 부동산자산의 비중은 미국(2005년 기준, 삼성금융연구소 조사) 39%, 일본(2004년) 42%에 비해 매우 높은 수준이다.

이처럼 거의 전 재산을 부동산에 묻어둠으로써 겉으로는 부동산투기를 비난하면서도 속으로는 가격상승을 바라는 독특한 이중심리는 결과적으로 불패 신화를 지탱하는 강력한 사회심리적 기반으로 작용했다.

여기에 단기간 경제성장을 이루기 위한 지역간 불균형 개발, 특히 수도권 집중현상이 일부 지역의 만성적인 주택부족을 야기한데다 지나치게 낮은 보유세 등 불로소득을 제대로 환수하지 못하는 미흡한 제도와 정책이 우리사회에 ‘부동산불패’라는 잘못된 믿음을 심어주는데 결정적 역할을 했다.

국민소득이 낮은 시절에 담세능력이나 정치적 고려로 보유세를 높게 부과하지 못했던 것이 결과적으로 다주택 소유를 부추겼고, 부동산가격 상승기에는 더욱 투기수요를 자극하는 요인이 됐던 것이다.

또 역대 정부의 일관성 없는 부동산정책은 부동산불패 신화의 불길을 키우는 연료 구실을 했다.
과열기 때는 규제를 강화하고, 침체기 때는 규제를 푸는 방식으로 경기진작효과가 큰 부동산시장을 만지작거리는 방식으로 수십 년을 반복하다보니 투기꾼들은 아무리 강한 규제가 와도 조금만 기다리면 경기부양이라는 명분으로 다시 규제가 풀린다는 사실을 오랜 경험을 통해 체득하면서 정부정책에 대한 신뢰가 땅에 떨어졌던 것이다.

특히 부동산시장이 경기조절수단으로 자주 활용된 것은 우리나라 주택공급체제가 구조적으로 민간 투기자금에 의존했기 때문이다.
역대 정부는 급속한 산업화가 최우선 과제였기 때문에 주택부문의 공공투자 부족을 민간기업으로 하여금 집을 많이 짓게 하는 방식으로 메우기 위해 인위적으로 투기를 일으킬 필요가 생겼고, 이 과정에서 투기광풍이 불면 다시 규제를 강화하는 식으로 주기적으로 정책을 뒤집었다.


주거문제를 순전히 개인의 책임으로 돌리는 그동안의 정책관행은 개인들로 하여금 필사적으로 내 집 갖기에 집착하도록 하는 ‘소유 중심의 주거문화’를 만드는데 일조했다.

적은 돈으로 편하게 살 수 있는 공공 임대주택이 절대적으로 부족하기 때문에 대다수 국민들은 주택소유 외에는 달리 대안이 없었다. 결국 주거복지에 대한 정책적 무관심은 대다수 국민들의 가슴 속에 ‘그래도 믿을 것은 부동산 밖에 없다’는 불패신화가 뿌리내리는 계기가 됐던 것이다.

성과는-조세 형평성과 시장 투명성

지난 40년간의 잘못된 정책관행에 대한 반성과 성찰을 바탕으로 항구적인 시장안정을 위한 기초질서 확립에 주력했던 참여정부는 조세형평성·시장투명성 제고와 주거복지 분야에서 뚜렷한 성과를 거뒀다.

2003년 2월 출범한 참여정부는 △조세 형평성과 시장 투명성 제고 △안정적 주택공급 △수요억제·전환 △주거복지 향상 등 4대 정책 목표를 설정, 그동안 10여 차례의 부동산정책을 발표했다.

4대 정책목표는 2002년 말 대선공약으로 제시된 ‘가수요 차단과 불로소득 과세 강화를 통한 부동산투기 억제’, ‘공공임대 확충 등을 통한 서민주거 안정’ 등 2가지 기본 방향을 구체화한 것이다.


참여정부는 종부세 강화 등을 통해 ‘많은 재산을 가진 사람이 많은 세금을 낸다’는 조세형평성의 원칙을 확립했고, 이를 통해 투기수요 차단을 위한 토대를 마련했다.
또 실거래가 신고 의무화, 양도세 실가과세 등 부동산시장 투명화의 기반을 다졌다.

1967년 우리나라 최초의 부동산정책인 ‘투기억제세’ 이후 각종 사회적 저항에 부딪혀 번번이 도입이 좌절됐던 정책들이 40년의 세월을 돌아 참여정부 들어 겨우 실현된 것이다. 그런 의미에서 앞으로 부동산정책사를 쓸 때 적어도 부동산시장 투명화와 조세형평성에 관한 한 참여정부 이전과 이후는 확연히 구분될 것이다.

역대 정부에서 ‘돈 문제’ 때문에 항상 우선순위에 밀렸던 공공 임대주택 확충계획을 착실히 추진했던 점도 평가할 만한 대목이다.

그동안의 임대주택정책은 주택공급정책의 종속적인 수단으로 활용됨으로써 언제나 건설계획은 의욕적으로 제시됐지만 재정여건이 악화되면 가장 먼저 사업이 축소되거나 조정되곤 했다. 또 분양위주의 자가(自家)촉진 정책이 우선됨으로써 임대주택 재고 확충이 충분하지 못했다.
이에 따라 2004년 말 기준으로 우리나라의 10년 이상 장기 공공 임대주택은 전체 주택의 2.7%에 불과한 실정이었다.

참여정부는 2003년 5월 ‘주거복지 로드맵’을 세우고, 2006년 말까지 4년간 국민임대주택 총 39만여 호를 건설했다. 이는 당초 계획(5년간 50만호)에 비춰봤을 때 4년 성적으로 91.3%의 실적을 올린 것이다.

물량위주 공급관행을 탈피하기 위해 다세대·다가구 매입임대, 전세임대 등 도심 내 임대주택도 크게 늘렸다. 2006년 말까지 확보량은 1만8000호 가량.
또 10년 후인 2017년까지 공공 임대주택 비중을 선진국 수준인 전체 가구의 20%까지 확보한다는 중장기계획을 마련했다.
이를 위해 연기금, 우체국, 보험사, 투신 등이 참여하는 임대주택펀드를 구성, 2006∼2019년까지 연평균 7조원, 총 91조원의 자금을 조달할 계획이다.

미흡했던 점-공급시차 관리와 대출규제

참여정부는 조세형평성·시장투명성 제고와 주거복지 분야에서 뚜렷한 성과를 올렸지만 과잉 유동성으로 인한 가격불안과 공급시차로 인한 일시적 수급불균형을 선제적으로 관리하는 데는 약간의 시행착오를 겪었다.

2005년 8·31정책의 경우 향후 5년간 공공택지 1500만평 확보라는 총량적 계획은 있었지만 세부적으로 택지공급에서 분양까지 걸리는 공급시차에 대한 대비가 부족했고, 규제에 따른 민간 공급 위축에 적절히 대처하지 못했다.

참여정부 들어 수도권 주택공급이 감소한데는 IMF 외환위기 이후 경기부진의 여파로 1998~2002년까지 확보한 수도권 공공택지가 크게 줄어든 영향이 크다. 이 시절 공공택지 확보량은 연평균 360만평으로, 문민정부(1993~1997년)시절 실적의 81%에 불과하다.

택지확보에서 분양까지의 공급시차를 감안하면 이 시절 택지확보 부족분은 이후 시차를 두고 주택공급 부족을 초래하는 요인이 된다. 이후 2004년부터 공공택지 확보량은 연평균 600만평 이상으로 늘어났지만 역시 주택분양·입주까지 걸리는 시차로 인해 즉각적인 수급안정 효과는 나타나지 않았다.

여기에 2000년 준농림지 폐지 이후 민간택지 부족, 2003년 도심지 다세대·다가구주택의 일조권, 주차장 설치기준 강화로 인한 공급위축 등이 수급불안을 불러왔다.

이에 따라 2006년 11·15대책에서는 민간 주택공급을 늘리기 위해 수도권 재정비촉진지구 및 뉴타운에서 2012년까지 36만호를 공급하고, 계획관리지역 내 2종 지구단위계획구역의 용적율을 종전 150%에서 180%로 늘리는 등 다양한 대책을 내놓았다.
이러한 도심재정비, 규제완화 등을 통한 공급확대 효과는 다음 정부 들어 본격적으로 나타날 전망이다.

2007년 1·31대책은 채무상환능력에 따라 은행대출을 엄격히 규제하기 시작했다. 2000년 이후 저금리 기조로 인해 시중에 풀린 유동자금은 부동산시장 불안의 주요원인이었다.

투기수요 억제에 주력했지만 정작 문제가 된 은행대출 규제가 적시에 이뤄지지 못한 점도 아쉬운 부분이다.
2000년 말 54조2000억원에 불과했던 은행권 주택담보대출은 2006년 상반기 말 200조8000억원으로, 6년여 만에 4배가량 불어났다.

과거 집값 급등기에는 시중에 너무 많은 돈이 풀렸다는 공통점이 있었다. 2000년 이후 전 세계적인 저금리 기조 속에 우리나라도 저금리로 인한 시중 부동자금이 크게 늘었다. 이는 당시 경기침체에 대한 우려 때문에 통화금융정책에 급격한 변화를 주는데 어려움이 있었던 데다 IMF 외환위기 이후 기업대출수요 감소 등으로 은행들이 상대적으로 위험부담이 적은 가계 주택담보대출에 치중했기 때문이다. 이로 인해 주택 매수수요가 늘었고, 이 과정에서 다주택자들에 대한 대출규제가 충분치 못했다.

2007년 1·11대책에 이르러서야 다주택자에 대한 주택담보대출 규제 강화가 유효한 정책수단으로 등장한다. 곧이어 1·31대책에서는 투기지역과 투기과열지구의 총부채상환비율(DTI) 규제를 40%로 강화하는 등 그동안 집값 불안의 주요원인이었던 ‘돈 구멍’을 조절하는 정책이 본격화됐다.

가장 중요한 교훈-정책 일관성

지난 40년의 세월 동안 여러 우여곡절을 겪으며 가까스로 빛을 본 주요 정책들이 앞으로 본격적으로 효과를 내려면 무엇보다 일관된 정책 추진이 중요하다.

특히 단기 경기부양책으로 부동산부문을 활용하는 과거 정책관행과 단호히 결별해야 할 것이다.
부동산정책을 경기조절수단으로 활용할 경우 자금이 단기부동화돼 생산적 부문으로의 유입이 억제되며, 이로 인한 투기과열은 노동윤리의 상실, 소득구조의 양극화를 초래한다. 건설부동산업의 경쟁력 강화를 위한 구조조정이 지연돼 국민경제의 기반이 약화되는 부작용도 뒤따른다.
따라서 보유세 강화, 양도소득세 등 불로소득을 환수하는 정책기조는 경기흐름에 관계없이 일관되게 유지돼야 한다.

또 실거래가 신고제, 과표현실화 등은 부동산시장 안정의 전제조건인 시장 투명화의 토대이자 경제정의를 위한 기본요건인 만큼 더 치밀하게 다듬고 유지해야 한다.

전체 가구의 절반가량을 차지하는 무주택 서민들이 주기적으로 반복되는 전·월세값 폭등에 휘둘리지 않도록 이들을 위한 장기 임대주택 건설 등 주거복지 정책도 그 기조가 바뀔 수 없다.

부동산가격 불안의 주요 원인인 돈줄(과잉 유동성)을 관리하기 위해 담보가치 위주의 대출보다 소득 위주의 대출 기준이 정착되도록 노력하고, 장기적으로 시중 유동자금이 산업계로 흘러들어가도록 각종 유인책을 마련하는 전략도 숙제다.

한편 민간공급 위축을 보완하기 위해 공공부문의 역할을 강화하는 최근의 정책 방향에 대해 일부 시장론자들의 우려가 적지 않다. 심지어 정부는 부동산시장에서 아예 손을 떼라는 주장도 나오고 있다.

미래-주거복지정책을 향하여

그러나 국민들에게 최소한의 주거수준을 보장하고, 주거비 부담이 가중되지 않도록 하는 것은 현대 복지국가의 최소한의 의무일 뿐 아니라 주택은 공급시차(공급의 비탄력성) 등으로 인해 시장실패가 쉬운 만큼 이를 보정하기 위해 일정하게 정부가 개입하는 것은 불가피하다.

부동산시장 안정을 위해서는 단기 경기부양책으로 부동산부문을 활용하는 과거 정책관행과 단호히 결별해야 한다.

또 부동산 소유편중에 따른 자산양극화, 부동산투기에 의한 불로소득 등이 그대로 방치되면 사회통합에도 지장을 주기 때문에 시장에 모든 것을 맡겨야 한다는 주장은 무책임하다.

다만 정부는 공공부문 비대화에 따른 비효율과 이 과정에서 발생할 수 있는 민간 구축효과의 부작용을 적절히 관리하는 대책을 지속적으로 마련해야 할 것이다.

지난 1월부터 국민과 언론의 큰 관심 속에 연재를 시작한 <실록 부동산정책 40년>은 지난 40년간의 부동산정책의 역사를 되짚어보면서 부동산불패의 신화가 만들어지는 과정을 꼼꼼히 확인하고, ‘지금, 여기서’ 무엇을 해야 하는지를 위해 과거 정책으로부터 교훈과 정책적 시사점을 얻고자 했다.

불패신화와 싸워왔던 지난 40년의 역사는 숱한 유혹과 좌절의 과정이었으며, 정책의 일관성이 흔들릴 때마다 어김없이 부동산투기가 들불처럼 일어났다는 사실을 보여주고 있다.
‘어떤 일이 있어도 투기는 용납하지 않는다’는 국민적 합의를 바탕으로 개개인 모두가 정책의 감시자이자 수호자로 발 벗고 나서야 하는 이유이다.