김운수 서울연구원 명예연구위원

코로나19 팬데믹으로부터 일상회복 과정에서 여전한 관심은 미세먼지 건강피해 우려이다. 최근에 초미세먼지 농도가 2015년 관측이 시작된 이래 2021년 최저 수준을 기록했다는 환경부 발표는 그동안 정부 미세먼지 정책성과가 국민 질병부담 완화에 기여하고 있다는 논거이다.

이 같은 상황은 안심호흡 건강기본권 회복 단계의 긍정적 신호이나 앞으로 조기 회복을 위해 새롭게 정책 전환을 검토해야 한다. 이에 전 세계에서 대기오염 건강영향 판단의 표준 가늠자인 세계보건기구(WHO) 대기질 가이드라인 개정에 맞춰 우리나라 대기환경정책의 실효성 판단과 초미세먼지 개선추세의 확장시킬 수 있는 기본전략을 마련해야 한다. 이는 국민 공감·신뢰를 높이고 안심호흡 건강기본권의 조기 회복하는 안목을 길러줄 수 있기 때문이다.

2021년 18㎍/㎥, 2015년 이후 개선 추세…미세먼지 정책성과에 긍정적 신호

환경부가 올해 1월 5일 공개한 자료를 보면, 2015년 관측이 시작된 이래 2021년 초미세먼지 농도가 최저 수준을 기록했다. 전국 기준으로 초미세먼지 평균 농도는 2015년 26㎍/㎥에서 2019년 23㎍/㎥, 2020년 19㎍/㎥, 2021년 18㎍/㎥의 개선 추세다.

이러한 패턴은 수도권 등 지역기준에서도 그러하다. 비록 코로나19 팬데믹 현상과 함께 사회·경제활동 위축, 국외유입 감소, 국내 특별대책 추진, 기상 여건 등 복합작용 결과이지만 정부 최우선 국정과제이며 풀뿌리 시정과제인 미세먼지 정책성과가 기여한 것으로 판단된다.

이 같은 근거는 정부의 미세먼지 관리계획 수립·집행으로 풀이할 수 있다. 미세먼지특별법에 따라 수립된 ‘미세먼지 관리 종합계획’(2020~2024년)은 2016년 26㎍/㎥ 대비 35% 이상 개선하여 전국 기준으로 2024년 16㎍/㎥의 초미세먼지 수준을 달성하겠다는 구상이었다.

앞서 수도권 대기환경 개선 특별법에 근거한 수도권 대기환경 기본계획과 3개 광역자치단체가 수립한 시행계획에서 초미세먼지 달성목표는 2024년 17㎍/㎥ 이었다. 초미세먼지 개선 패턴에서 보듯이 2021년 평균 측정농도는 종합계획 달성기한을 약 3년 조기 충족하고 수도권 기본·시행계획의 목표수준에 근접하여 정부 대기환경 정책성과의 반영을 시사하고 있다.

대기환경기준 제·개정 논의…환경정책 가치 실현의 잣대

최근 환경정책의 패러다임 변화를 유인하는 요소로서 인식 변화, 과정 비교, 가치 재창조 등이 새롭게 조명되고 있다. 이러한 흐름은 ‘환경정책은 시대적 변화의 기본수요를 반영하는가?’, ‘환경정책 의사결정에서 이해당사자 참여가 전제되었는가?’, ‘환경정책의 수단 선택에서 효율성은 확보되는가?’ 등 응답과정에 출발하고 있다. 이를 통해 전 세계적으로 환경정책 관심이 엄격한 대기환경기준의 조기 달성으로 대기오염의 건강피해 예방으로 모아지고 있다.

이에 화답하듯 환경변화로부터 국민 건강 피해에 유의하고 이를 해결하기 위해 적절한 해법을 찾는 것이 곧 환경복지 향상과 국민의 건강한 ‘삶의 질’ 확보하는 길이라는 발상전환으로 이어지고 있다. 이의 연장선으로 고농도 초미세먼지 공포에서 벗어나 국민 안심호흡 건강기본권 조기 회복에 초점을 두어야 한다. 대기환경기준 제·개정 논의과정에서 환경정책 가치 실현의 잣대로서 대기환경기준 의미를 되새겨보는 안목이 필요한 이유이다.

우리나라 대기환경기준은 1978년 2월 환경정책기본법에 따라 아황산가스 항목 기준이 최초로 도입되었다. 이후 1983년 일산화탄소, 이산화질소, 총먼지, 오존 및 탄화수소 기준을 설정하였다. 1991년 2월에는 납, 1995년에는 미세먼지, 2010년에는 벤젠, 2015년부터 초미세먼지 기준을 마련하여 적용하고 있다.

가장 뚜렷한 변화는 초미세먼지 기준을 2020년 5월 개정하여 일평균 기준은 50㎍/㎥에서 35㎍/㎥, 연평균은 25㎍/㎥에서 15㎍/㎥ 수준으로 바뀌었다는 것이다. 이는 국민 안심호흡 건강권 회복, 나아가 어린이와 노약자 등 미세먼지 취약 계층의 피해를 줄이기 위한 적극적인 조치의 일환이다.

제2차 미세먼지 계절관리제가 시행된 지난 2020년 12월 1일 서울 동호대교 남단에서 한국환경공단이 설치한 배출가스 농도 단속 전광판에 관련 내용이 나오고 있다.(사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

앞으로 국민 건강보호와 기후·대기환경 개선을 위해 우리나라 대기환경기준(대기환경기준 항목, 기준 농도 등)의 개정 및 선진화 방안에 대한 다양한 의견수렴과 토론이 기대된다. 이러한 논의는 환경정책기본법 규정 제12조의3인 ‘환경부장관은 환경기준의 적정성 유지를 위하여 5년의 범위에서 환경기준에 대한 평가를 실시하여야 한다.’라는 규정에 따른 것이다.

이렇듯 대기환경기준은 국민 안심호흡 건강권 보호를 위한 정부 환경정책의 성과판단의 기준으로서 환경정책의 올바른 방향을 선도하는 가치를 가진다. 뿐만 아니라 더 나은 가치 실현의 디딤돌로서 작동한다. 그렇기에 대기환경기준 제·개정을 둘러싼 논의는 대기환경정책의 기본방향, 성과, 건강기본권 회복 등을 모두 포용하는 범주에서 진행되어야 한다.

세계보건기구(WHO) 대기질 가이드라인 개정…환경복지 판단의 표준 가늠자

경제협력개발기구(OECD)는 ‘대기오염의 경제적 결과 보고서’(2016)에서 한국의 심각한 미세먼지 문제를 경고한 바 있다. 한국이 초미세먼지와 오존 관리대책을 세우지 않는다면 2060년에 중국, 인도를 제외한 OECD 회원국 가운데 대기오염의 조기 사망률이 매우 높고 경제 피해도 그에 못지않게 클 것이라고 예상했다. 또한 OECD는 2016년 5월 ‘2016년 더 나은 삶의 질 지수’ 보고서에서 한국의 평균 초미세먼지 농도 29.1㎍/㎥가 세계보건기구 기준(현 잠정목표 4) 10㎍/㎥의 약 3배에 달한다고 우려하였다.

이러한 대기오염 질병부담 논의와 관련해서 최근 우리나라 질병관리청은 10년간 폭염과 한파, 오존 농도 상승 등 기후변화가 국민건강에 미친 영향을 평가한 ‘제1차 기후보건영향평가 결과보고서’를 발표했다. 보고서에 따르면 오존 농도 상승의 영향을 받은 초과사망자는 2010년 1248명에서 2019년 2890명으로 2.3배로 늘었지만 초미세먼지 장기노출로 인한 사망은 2015년 2만 4276명에서 2019년 2만 3053명으로 소폭 감소했다. 이는 초미세먼지에 대한 국민적 관심이 높아지면서 국내 초미세먼지 농도가 완만히 감소한 것이 영향을 미친 것으로 이해된다.

이렇듯 대기오염의 질병부담 완화를 위해 대기환경 수준이 국민 건강에 어떤 영향을 끼치는지 지속적으로 가늠해야 한다. 더불어 환경복지 증진을 위해 대기환경기준이 국민 안심호흡 건강기본권 조기 회복에 기여할 수 있도록 기본전략을 검토해야 한다.

세계보건기구는 대기오염의 인체피해 연구 자료를 심층적으로 수집·검토하여 환경정보를 제공하고 있으며 1987년 처음으로 대기질 가이드라인을 발표하였다. 이후 2021년 9월 4차 개정을 통해 4단계 잠정목표와 권고기준을 분류하여 단계별 잠정목표를 제시하고 국가에서 설정한 목표를 달성하게 되면 단계를 높여 최종적으로 가이드라인에 도달하는 것을 권장하고 있다. 이는 현재 전 세계에서 대기환경기준 설정의 근거로 원용되고 있다. 이렇듯 인체건강 피해영향 판단의 표준 가늠자인 세계보건기구 기준의 상향에 맞춰 질병부담 개선해법을 검토해야 한다.

2022년 현재 우리나라는 4차 WHO 가이드라인의 잠정목표 3(IT-3)을 기반으로 기준을 적용하고 있으며 초미세먼지 기준은 연평균 15㎛/㎥, 24시간 평균 35㎛/㎥ 수준이다. 우리나라 초미세먼지 상황은 세계보건기구의 강화된 대기질 가이드라인과 비교하면 그동안 정부 미세먼지 특별대책 추진에 따라 개선효과가 뚜렷하게 나타난다.

그럼에도 불구하고 절대적 농도 수준은 잠정목표 4(IT-4), 권고 기준에 이르기까지 개선하여야 할 여지를 안고 있다. 지난 전국기준 2020년 19㎛/㎥, 2021년 18㎛/㎥은 새롭게 바뀐 가이드라인에 비해 3.6배 정도 높아서 향후 국민 공감·신뢰를 높이고 건강기본권 회복에 더욱 많이 노력이 필요함을 시사하고 있다.

국민 안심호흡 환경기본권 회복 기본전략…공감·신뢰가 기본

대기환경기준 제·개정은 기준항목의 축소·확대, 장·단기 기준 선택, 기준수치 조정 등이 기본이다. 현행 환경정책기본법 시행령에 따른 환경기준은 이산화황, 일산화탄소, 이산화질소, 미세먼지, 초미세먼지, 오존, 납, 벤젠 등 8개 항목이다.

그러나 대기환경기준 제·개정은 국민 건강기본권 회복과 연계되어 정책성과 판단 잣대로서 활용할 수 있도록 선진화 체계의 운영이 바람직하다. 우선 고려사항은 건강기본권 회복을 앞당기는 기준 수치 결정과 환경정책 수립, 성과평가이다. 다음으로는 일반대기환경기준과 위해성 항목 간 구분, 측정망 별도관리를 바탕으로 신규 환경기준 설정이다.

대기환경기준은 국민 건강영향을 헤아려 안심호흡 건강기본권 회복하는데 근본가치를 둔다. 그러나 정부 대기환경정책 추진에서 환경기준은 가치 실현보다는 정부 정책목표 기본방향이라는 가치 지향에 우선한다는 지적이 많다. 그렇기에 대기환경기준은 정부 환경정책의 성과판단 지표로서 역할부여가 바람직하다. 이와 함께 대기환경기준 제·개정 논의에 맞추어 환경정책의 가치 실현을 위해 환경기준의 중장기적 달성 기한도 함께 제시하는 것을 검토한다. 이와 관련하여 2030년 탄소배출 감축목표 상향 조정, 2050년 탄소중립 실현 사례를 검토해야 한다.

환경정책기본법에 따른 환경기준의 설정 제12조는 국가가 정하는 환경기준, 시·도가 정하는 지역기준으로 구분된다. 전자는 생태계 또는 인간의 건강에 미치는 영향 등을 고려한 설정된 기준이고 후자는 지역 환경적 특수성을 고려하여 조례로 국가기준보다 강화된 별도 기준이다.

그러나 대기환경기준은 국가기준이 우선 통용되고 있어 지역 환경특성에 맞는 대기환경정책 수립·집행 판단정보인 지역기준이 설정되지 못하는 한계가 나타나고 있다. 이에 대기환경 배출·영향지역을 공간적으로 그룹화 하여 권역(광역)기준 설정·협력관리를 검토해야 한다.

국민 인심호흡 건강기본권 조기 회복을 기대하며

전 세계적인 코로나19 팬데믹으로부터의 단계적 일상회복 움직임에 따라 대기환경 위협요인이 잠재하고 있다. 또한 탄소중립 정책 등으로 국민 안심호흡 건강기본권 회복이 잠시 멈춰버린 듯한 모양새다. 2015년 관측한 이래 2021년 초미세먼지 농도가 최저 수준을 나타내고 지속적인 개선 추세를 보여 안심호흡 건강기본권의 조기 회복을 위한 정부 역할은 그 어느 때보다 중요하다.

이에 해결 실마리로서 우선되는 것은 대기환경기준 제·개정 논의이다. 더욱이 올해 2월 국민 건강보호와 기후·대기환경 개선을 위해 대기환경기준(환경기준 항목, 기준 농도 등) 제·개정과 선진화 운영방안에 대한 의견수렴과 토론이 가시화되었다. 이는 지난 2017년 고농도 초미세먼지의 건강피해 우려에 대응하여 대기환경기준 선진화 방안에 대한 사회적 합의도출 토론회에 뒤이어 5년여 만에 진행되는 것이다. 이번 기회를 살려 국민의 공감신뢰를 높이고, 안심호흡 건강기본권의 조기 회복하는 계기가 되기를 기대한다.