이번 신문법에 대한 위헌 소송은 단순한 법리적 다툼을 넘어서 한국 신문의 새로운 좌표를 설정하고 언론사에 새로운 이정표를 제시하는 역사적 의미가 있다. 한국 신문은 그동안 민족독립과 민주주의 발전을 위해 나름대로 노력해왔지만, 일본 제국주의나 권위주의 정권에 굴종한 아픈 기억을 갖고 있다. 일제 식민지 시절과 군부 권위주의 정권 시절, 부정한 권력의 편에 서서 민주주의 훼손과 인권 유린을 정당화시키는 데 앞장섰던 것을 부인하기 어려울 것이다. 그러나 이에 대한 자기반성이나 진정한 사과가 있었는지는 의문이다. 일본과 유럽의 언론들이 2차 세계대전이후 군국주의 세력에 부역했던 과오를 국민 앞에 사죄하고 국가적 차원에서 역사적 단죄 과정을 거친 것과 비교하면 참으로 안타까운 일이 아닐 수 없다.

1987년 민주화 이후 한국 신문은 세계 어느 신문 못지않은 강력한 언론매체로 자리매김했다는 평가를 받고 있다. 기사 한 줄에 총리가 낙마하고 국회의원들의 명줄이 오고 간다. 한국의 거대신문들은 국민이 민주적인 선거를 통해 선출한 정부도 위협할 수 있는 권력을 갖고 있다. 그래서 오만하다. 이대로 방치하면 한국 신문의 앞날이 불안할 뿐 아니라 민주주의의 앞날도 위태롭다.
일부 거대신문의 시장지배력은 더욱 커지고 있다. 언론소비자들의 인권은 힘 있는 언론 앞에서 갈수록 위축되고 있다. 그러나 일부 언론의 내적 윤리나 보도의 질적 수준이 이에 부합하는지에 대해서는 솔직히 회의적이다. 이러한 상황에서 언론관계법은 후진적인 한국 신문의 자율적 정화과정을 보완하고 공정보도를 촉진하는 기폭제 역할을 할 것으로 기대된다.


신문법을 평가하려면, 민주주의에서 국가의 기능과 역할, 언론의 기능과 역할, 국가와 신문의 민주적 관계에 대한 논의를 선행해야 한다. 국가도 신문도 민주주의란 가치에 기여하고, 이에 봉사할 때만 존재가치가 있다. 민주주의란 목적을 달성하기 위해 언론의 자유, 권리, 책임이 의미를 가지기 때문이다. 여기서 민주주의란 현대적이고 다원주의적인 대의민주주의를 의미한다.

언론은 국민의 의사소통 통로이고, 언론을 통해 국민의 간접적 정치참여가 가능하므로 민주주의 기제로서 언론의 위상이 설정되어 있다. 언론의 기능행사가 고장을 일으키거나 마비될 때, 민주주의 위기 및 위협이 발생한다. 국가는 고장의 원인을 제거하고 원활한 민주적 기능을 행사하도록 언론 인프라에 관여하고 영향을 행사하는 권리와 의무가 있다.

언론의 민주적 기능행사는 여론과 의견 형성, 권력 견제와 비리 감시, 국민의 알 권리와 간접적 정치참여를 가능하게 한다. 따라서 국가는 이런 언론 환경을 조성해야 할 의무가 있다. 언론의 민주적 기능행사의 전제조건은 언론의 자유와 독립이며, 국가는 입법적, 정책적으로 이를 보호해야 한다. 언론에 대한 입법적 정책적 최대 목적은 언론자유의 보장, 곧 언론의 보편적 공익성 제고이다. 그러나 언론의 자유와 독립은 언론의 민주적 기능행사의 필수조건이지만, 충분조건은 아니다. 언론자유의 오남용에 따른 언론의 역기능이 역사적으로나 현실적으로 언제나 발생하기 때문이다.

따라서 국가의 신문현실 개입과 관여가 정당화되려면 언론의 민주적 기능이 산출될 수 없는 왜곡된 신문현실이 전제되어야 한다. 다수의 언론인과 학자들은 보편적인 언론자유와 권리가 훼손되고 신문의 여론형성 기능이 장애를 일으켰는가에 대한 물음에 “그렇다”고 대답한다. 신문시장 질서가 불공정하고 시장이 과점화되면 다원적 여론형성이 왜곡돼 신문의 역기능이 발생한다.


언론자유와 언론 및 국가의 민주적 관계에 대해 논의할 때 사회변화와 언론의 기업화 및 상업화에 주목해야 한다. 언론자유의 개념과 이해가 달라진 것이다.
첫째 언론자유는 전통적인 국가권력으로부터의 자유, 곧 소극적 언론자유 못지않게 적극적 언론자유의 확보도 중요하게 변화했다. 이제 언론자유와 독립을 위협하는 세력은 국가 권력이 아니라 자본가, 광고주, 종교세력, 미디어 소유주 등이다. 국가는 언론법과 정책에 의해 위협세력을 제어함으로써 언론자유를 확보토록 해야 한다.
둘째 언론자유는 제작, 편집, 보도 등 기자의 자유와 권리, 미디어의 소유, 경영, 광고영업 등 소유 경영 발행권, 그리고 미디어 생산물의 소비주체인 수용자의 미디어 선택권, 접근권, 진실추구권(알권리) 등을 동시에 의미하고 있다. 기자의 편집권, 발행인의 경영권, 수용자의 접근권과 알권리 등이 복합적으로 언론자유 개념을 구성하고 있는 것이다.


신문법은 기존 신문들이 사회적 기능을 다하지 못하고 있다는 반성에서 출발했다. 1987년 6.10시민항쟁 이후 민주화가 진척되면서 한국 신문은 권력의 공백을 틈타 ‘선출되지 않은 권력’으로 등장하여 국민 위에 군림하고 있다. 일부 신문은 정치권력에 대한 감시와 견제 대신 자신과 기득권 세력의 이익을 위해 권력을 남용하면서 많은 폐해를 낳았다. 영국의 언론학자 제임스 커런은 신문을 일컬어 ‘책임지지 않는 권력’(Power without Responsibility)이라고 규정하기도 했다.

특히 한국 신문은 지나친 정파성과 자사 이기주의, 사주 및 광고주의 간섭, 독자에 대한 오만한 자세, 선정주의, 대안없는 비판, 공정성 및 정확성의 결여 등으로 독자들이 외면하여 신뢰도가 추락하고 있다. 신문이 스스로 정치권력임을 자처하고 나서 편파보도 논란에 휩싸이면서 신문산업 전체의 신뢰하락을 자초했다는 것이다. 한국언론재단이 조사한 바에 따르면 신문의 신뢰도는 1998년 40.8%에서 2002년엔 19.9%로 4년만에 절반이하로 떨어졌고 아직도 신뢰성을 회복하지 못하고 있다.

또한 신문의 양적 증가는 경품과 무가지의 무분별한 살포와 무신탁광고 등 불법광고가 만연하여 신문시장을 몰락시키는 결과를 초래했다. 특히 신문들의 경쟁강화는 소수 신문에 의한 시장과점으로 이어지고 이로부터 여론과점이라는 결과가 발생해 여론다양성을 기반으로 하는 민주주의의 위기를 불러왔다. 또한 다매체 다채널 시대로 접어 들면서 구독자가 급감하는 등 신문산업의 위기구조를 심화시키고 있다.
신문사들은 수많은 매체의 등장으로 생존경쟁이 치열해지고 구독자수 하락과 유통비용의 증대, 광고 수입 감소 등으로 경영의 어려움을 호소하고 있다. 통계청의 조사에 따르면 1992년 72.2%에 달했던 신문 구독률이 2000년에는 63.2%로 떨어졌으며 최근에는 40%대로 급락했다. 한국신문은 ‘담론의 위기’와 ‘산업의 위기’라는 ‘쌍둥이 위기’에 직면하고 있는 셈이다.

위기에 처한 신문을 구출하기 위해서는 신문법에 규정된 각 조항들이 제대로 기능을 발휘해야 한다. 신문의 공적기능과 사회적 책임, 경영의 투명성과 편집권 독립을 통해 독자의 신뢰를 높이고 시장지배적 사업자 규제 등을 통한 여론다양성 확보를 통해 민주주의 기반을 확립해야 한다. 특히 신문산업 진흥을 통해 신문이 위축되지 않고 제기능을 다할 수 있도록 지원해야 한다는 것이 사회적 합의라고 할 수 있다.


민주주의의 핵심이며 다른 자유의 기초가 되는 표현의 자유를 실현하는 신문사를 영리를 위한 사기업으로 규정하는 것은 무리이다. 언론을 헌법 ‘제9장 경제의 장’이 아닌 ‘제2장 국민의 권리와 의무’에서 다루고 있는 이유가 어디에 있는지 모르는 사고방식이다. 국민의 기본권을 실현하는 신문을 공익적 사기업이라고나 할까. 일반적인 사기업이라면 현재 신문사와 기자들이 받고 있는 신문판매에 대한 부가가치세 면제, 취재수당의 소득세 면제, 고가사진기에 대한 특별소비세 감면, 사업소세 감면, 우편요금 할인, 사옥 건축시 국민주택채권 구입면제 등부터 거부해야 할 것이다.

민주사회에서 신문의 존재이유는 국민을 대신하여 권력을 감시하는 ‘감시견’ 역할을 하는 한편, 정책 결정자가 국민 의견을 정확히 국정에 반영하도록 유도하고, 사회에서 일어나는 각종 사안을 정확하고 공정하게 전달하여 주권자인 국민이 국가의 주요문제에 관해서 토론하고 판단하게 해주는 데 있다.

그래서 신문을 권력의 제4부 또는 국가의 3권을 감시하는 제4권력이라고 인정해 주었던 것이다. 그러나 한국 신문은 엄청난 영향력을 사주의 개인적인 목적이나 기업의 영리를 위해 이용하거나 정치권력 또는 경제권력과 유착해서 민주주의를 왜곡시킨다는 비판이 많다. 신문이 언론자유의 기치를 앞세우고 특정 집단을 선전하거나 국민의 건전한 정치토론을 위축시키는 일도 드물지 않다.

그래서 국민의 신뢰를 잃은 제4권력을 감시하는 제5권력을 창설해야 한다는 운동이 세계적으로 일고 있다. 유럽에서는 오래전부터 신문사들이 시민의 의견을 정확히 전달하기 위해 자율적으로 독자위원회를 만들기 시작했다. 르몽드 같은 신문은 독자위원회에서 추천하는 사장 후보를 사원들이 선출하는 방법을 채택하고 있다. 신문이 독자와 시민의 의사를 반영하는 것은 독자나 신문을 위해서 유익한 제도이다. 신문법 제8조도 독자위원회의 의사를 수용하도록 노력하라는 권고 규정에 불과하기 때문에 신문 고유의 자유를 침범하는 규정이 아니다.

유럽공동체 회원국 기자연합회와 여러 국제 기자조직이 1971년 독일의 뮌헨에서 모여 채택한 뮌헨선언은 전문(前文)에서 “정보권, 자유로운 표현권 및 비평할 권리는 모든 인간의 기본적인 자유의 하나”며 “기자들의 모든 의무와 권리는 공중(시민)에게 사실과 의견을 알려주는 이 권리로부터 나온다”, “공중(시민)에 대한 기자의 책임은 다른 모든 책임보다 우선하며 특히 그들의 고용자나 공권력에 대해서 보다 우선한다”고 선언하고 있다. 프랑스 전국기자연합회는 이 선언을 사용주와의 단체협약에 포함시키자고 요구하고 있다.

유럽의 주요 신문사는 내부에 편집위원회 보다 훨씬 권한이 강화된 기자조합이라는 제도를 두고 사주나 경영진의 편집내용 간섭을 배제하고 있다. 작년에 ‘르 피가로’를 매입한 프랑스의 군수재벌 세르주 다소는 자신이 운영하는 전투기 회사의 해외판매 내용에 대한 보도를 중지시켰다가 기자조합의 항의로 다시는 간섭을 하지 않겠다고 약속했으며, 그가 자기 이름으로 칼럼을 쓰려고 했으나 기자조합의 반대로 뜻을 이루지 못했다. 물론 편집권은 기자조합이나 편집위원회의 전권을 의미하는 것은 아니며 구체적인 내용은 노사 협약을 통해서 정하는 것이다. 아무튼 유럽의 신문에서는 이제 하나의 관례가 돼 있는 편집권독립 문제를 가지고 위헌 운운하는 것은 시대착오적이다. 더구나 그것을 강제하고 있는 것도 아니고 권장하고 있을 뿐이다.


신문사는 사회와 국민을 상대로 시시비비를 가리는 일을 하기 때문에 다른 어떤 기업보다 경영이 투명해야 한다. 신문사는 광고, 부대사업, 증권투자 등 신문의 논조나 편집방향에 중요한 영향을 미치는 경영자료를 투명하게 공개해야 한다. 이는 국민의 알권리를 충족시켜주고 신뢰성을 높이는 데 크게 기여할 것이다.
신문기업의 가장 기초 단위인 총 발행부수와 유료 판매부수, 광고수입과 구독수입은 얼마나 되는지, 신문의 논조에 중요한 영향을 끼치는 주요 주주는 누구이며 5%이상 지분을 가진 주주와의 관계는 어떠한지를 공개함으로써 신문이 사적 이해관계에 종속되지 않도록 해야 한다. 그렇다고 해서 영업비밀을 공개하라고 하는 것은 아니다.

한국신문은 권위주의 정권시절 ‘권언유착’에 물들어 권력으로부터 세무조사 면제나 세금 감면 등 많은 혜택을 받아왔다. 신문사들은 그러면서도 탈세나 부당거래 행위 등을 일삼아 왔다. ‘국민의 정부’ 시절 국세청과 공정위의 세무조사 및 부당행위 조사 결과 수백억원대의 탈세혐의가 밝혀지면서 신문산업의 파행적 자금흐름과 회계체제가 극명하게 드러났다. 그러나 신문사들은 경영자료를 철저하게 감춰왔다. 신문기업의 경영투명성 확보를 위해 신문법에 자료신고를 의무화하고 이를 검증하여 공개토록 한 것이다.

신문사의 기초적 경영정보 공개는 독자와 광고주의 최소한의 알권리를 충족시키는 수단이다. 독자는 이를 통해 신문 선택권의 범위를 넓히고 광고주는 과학적이고 합리적인 광고요금을 책정할 수 있다. 발행부수나 유가부수를 정확하게 알지 못하고 구독료와 광고단가가 정해지는 것은 시장원리에 어긋나는 일이다. 또한 경영정보 자료의 공개를 통해 적절한 경영진단과 효율적인 경영관리를 할 수 있으며 건전한 판매경쟁과 신문보도의 질적 성장을 유도하여 경쟁력있는 매체로 유도할 수 있다. 특히 경영정보는 시장경제를 위한 과학적 기준과 합리적 환경을 제공해준다.

신문법의 자료신고 조항이 위헌이라고 주장하는 신문사들은 이미 한국ABC협회의 부수공사에 참여하여 발행부수 및 유료부수를 공개한 적이 있으며 금융감독원에 제출하는 감사보고서를 통해 구독수입과 광고수입, 주주명단을 공개했다. 그러나 신문사들간의 이견으로 ABC공사는 무력해졌으며 구독수입과 광고수입을 분리하여 감사보고서를 작성하지 않고 있다. 한국에서는 ABC협회가 10년이상의 오랜 역사를 지니고 있지만 신문사들의 기피로 정상적인 부수공사가 이뤄지지 않고 있다.

984년 프랑스에서 신문기업의 투명에 관한 법률이 통과됐을 때 프랑스의 신문재벌과 이들을 지지하는 우파의원들이 위헌소송을 제기했다. 그러나 헌법위원회는 부분 합헌 결정을 내렸다. 합헌이유는 간결하다. “투명에 관한 조항의 존재는 신문의 자유에 반대되거나 제한하는 것이 결코 아니며 재정적 투명의 실현은 언론자유의 행사를 더 효과적으로 할 수 있게 해줄 것이다. 투명은 공중에게 신문기업의 진짜 주인이 누구며 재정조건과 경영에 관련된 모든 종류의 이해관계를 알 수 있도록 해 줌으로써 독자에게 진정으로 자유롭게 신문을 선택할 수 있게 하고 공중은 그들에게 정보를 제공하는 신문에 대해 더 명확한 판단을 내릴 수 있게 해줄 것이다.”

커뮤니케이션 법학자 에마뉴엘 드리유는 판결을 부연해서 이렇게 설명한다. “투명의무에 관한 규정은 공중에게 정보를 주고 이를 보도하게 하는 사람이 누구인지 정체를 알게 해 주고 … 누가 발행의 내용에 관해서 영향을 주고 편집노선과 정치적 이념적 방향을 결정하는지 알 수 있게 해주는 데” 목적이 있다는 것이다. 따라서 헌법위원회의 결정은 “시민에게 누가 신문을 소유하고 만들고 경영하는 지 알 권리”를 인정한 것이라고 해석한다.


여론다양성의 보장은 민주사회의 기본원리이다. 신문법이 강조하고 있는 것이 바로 여론의 다양성이다. 신문법은 이를 위해 신문과 방송의 겸영(교차소유)을 금지했고 일반기업보다 시장지배적 사업자 기준을 강화했으며, 신문발전위원회를 구성하여 신문산업을 진흥하되 시장지배적 사업자로 추정된 신문사는 지원대상에서 제외하도록 했다.

영국 언론학자 마이크 페인터크는 저서 ‘미디어 규제, 공익 그리고 법’ 서두에서 “우리의 세계관은 각자의 개인적 경험보다 미디어에 의해 더 영향을 받는다”고 썼다. 언론학자들은 언론의 교육과 이념화 기능을 별다른 이의없이 인정하고 있다. 한국사회가 오늘날 이념적으로 갈라져 있는 것도 신문의 영향이 크다. 소수의 신문이 여론시장을 독점하고 한가지 가치관을 되풀이하여 강조할 때 사회는 이념적으로 한쪽으로 쏠리게 된다. 여론시장에 사상의 상품이 다양하지 않고 하나의 상품만 존재할 않을 경우 시장지배적 신문이 판매하는 ‘유일사상’만이 번성할 뿐이다. 여론의 다양성이 존재하지 않는 사회는 사상적으로는 독재사회이다.

프랑스 헌법위원회는 1984년 10월 10~11일 신문의 다원주의에 관한 결정에서 다원주의는 “헌법적 가치를 갖고 있다”고 선언했다. 프랑스나 네덜란드가 소수 의견을 표현할 수 있는 새 신문 창간을 국가에서 지원하는 제도를 두고 있는 근거가 여기에 있다.


신문과 방송의 겸영금지는 기존 정간법에도 명시돼 있는 규정이다. 그러나 신문사의 모든 방송사업 진입을 금지하는 것이 아니라 지상파방송 사업과 종합편성 및 보도전문편성 채널사업만 겸영할 수 없다. 실제로 매일경제신문은 경제전문보도 채널인 mbn을 겸영하고 있으며, 중앙일보는 Q채널, 히스토리채널 등의 케이블TV 채널을 운용하고 있다. 또한 신문의 뉴미디어 진출은 폭넓게 허용돼 지상파DMB와 인터넷을 통해 콘텐츠를 내보내고 있다.

신문의 지상파방송 등에 대한 진입금지는 여론독과점을 방지하기 위한 장치이다. 헌법재판소는 1996년 8월 29일 “… 특정 언론시장의 과점 사업자들이 다른 영역까지 장악한다면 심각한 여론독과점이 우려되기 때문이다. 제한된 주파수와 시설을 기반으로 설립되는 언론기관을 동일한 자가 중복하여 소유할 수 없도록 함으로써, 다수자가 언론기관을 경영하여 대중으로 하여금 다양한 방송보도를 점할 수 있도록 하고, 또한 소수자에 의한 언론기관의 독점을 방지함으로써, 서로 다른 성격을 가진 여러 개의 언론기관 상호간에 반대적 의견을 제시하게 하고, 경쟁을 통하여 국민들로 하여금 보다 진실한 사실에 접할 수 있도록 보장하여, 특히 소수의 자가 언론기관을 독점하게 되는 경우 발생할 수 있는 특정집단의 이익이나 사상의 지지 등의 문제를 방지하여 공공성과 객관성을 확보한다는 언론기관으로서의 공적인 책임을 강화한다는 데에 있다…”고 지적한 바 있다.

미국에서는 FCC가 신문사의 지상파방송 겸영금지를 해제했다가 연방대법원에 의해 제동이 걸렸다. 헌법이 언론의 절대적 자유를 보장하고 있는 미국에서도 신문과 방송 겸영에 의한 여론의 집중은 바람직하지 않다고 보고 규제하고 있는 것이다. 러셀 핀골드 상원의원은 “FCC는 미디어 재벌기업의 이익에 앞장설 것이 아니라, 이 나라가 원하는 대로 미디어의 다양성과 지역화에 노력해야 할 때”라고 일갈했다.


여론의 다원주의를 실현하기 위해서는 시장을 과점하고 있는 신문의 지배범위를 제한하는 것은 당연한 귀결이다. 독점금지 내지 제한은 시장을 종교처럼 믿고 있는 자본주의 국가에서도 인정하고 있는 제도이다. 위헌소원을 제기한 거대 신문사들도 이 원칙을 부인하지 않는다.

다만 한국의 공정거래법에서 인정하고 있는 다른 사기업의 독점규제에 비해 신문사의 시장지배적 사업자 추정기준이 더 엄격하여 평등의 원칙에 위배된다는 주장이다. 그러나 독자에게 민주시민에 필요한 정보를 제공하여 공익을 사명으로 하는 신문기업이 영리만을 목적으로 하는 사기업과 똑같은 기준을 적용받을 수는 없다. 독일과 오스트리아에서는 시장점유율 상한선을 정하지는 않았지만, 타 언론사와의 합병때에는 합병후 매출액 기준을 일반기업의 20분의 1로 훨씬 엄격하게 적용하고 있다. 신문의 독점이 민주주의에 해롭다고 판단하기 때문이다.

한국의 신문시장은 다양한, 그리고 숫적으로 많은 신문들이 공정경쟁과 공동생존을 영위할 수 있는 시장이 아니다. 언론학계에서도 장기간에 걸쳐 과점적 신문시장에 의한 ‘의견시장의 독점’이란 비판이 이어져 왔다. 한국 신문시장은 신문가격의 덤핑, 무가지의 다량공급과 경품의 남용 등 신문 원가를 무시한 불공정한 경쟁으로 점철되어 왔다. 민주언론운동시민연합 독자감시단이 4월 3일 발표한 자료에 따르면 서울지역 4개신문(조선, 동아, 중앙, 한겨레) 160개 지국의 신문고시 준수실태를 조사한 결과 무가지와 상품권 제공 등 평균 위반율은 78.8%에 달했고, 특히 조선, 동아, 중앙 등 3개신문사 지국의 위반율은 평균 92.5%에 달하는 것으로 나타났다. 또한 4월 20일자 오마이뉴스 보도에 의하면 서울시내 61개 초등학교가 소년신문을 구독하며 불법 찬조금을 받는 것으로 조사되었다.

더구나 1980년 언론사 통폐합이후 신문시장의 진입이 금지되면서 권언유착으로 성장한 상위 소수기업이 시장을 주도해오고 있다. 외형적으로는 신문사가 증가해왔으나 소수 지배기업의 시장점유율이 높은 독과점적 구조이다. 중앙지(전국지)의 시장집중과 서열화, 전국지의 지배-한계기업의 양극화, 지방지의 주변화, 상위 지배적 사업자의 점유율 상승 등이 한국 신문시장의 특성이다. 매출액을 통한 시장점유율 추이를 살펴보면 1992년 이후 중앙일간지중 상위 4개사의 누적 집중도는 70%이상을 지속적으로 유지하고 있다. 또한 상위 3개사의 시장집중도는 1998년까지 55~61%이며, 1999년부터는 60%를 넘어 68%에 이른다. 그러나 신문법에 규정된 전체 일간지를 대상으로 한 점유율 기준(발행부수 기준) 60%를 넘지는 않고 있다. 다만 전체 신문시장은 3강이 주도하는 독점기업군의 시장집중이 가속화되고 있다. 3개사의 판촉을 통한 부수확장 경쟁과 신문 광고시장의 ‘부익부 빈익빈’, 시장구조의 양극화 추세는 더욱 심화되고 있다.

위헌론자들은 이 조항이 특정성향의 과점신문을 규제하기 위한 것이라고 주장하지만, 1개사의 시장점유율이 30%이상, 상위 3개사가 60%이상 넘어설 경우 시장지배적 사업자로 추정하고 신문발전기금 지원대상에서 제외할 뿐 점유율을 끌어내리는 적극적인 규제가 없으므로 위헌이라고 볼 수 없다. 또한 3개 시장지배적 사업자의 점유율을 60%로 제한한 것이 너무 규제적이라는 지적이 있을 수 있으나, 선거와 같은 정치여론시장에서 정치적 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 최대 지지 점유율을 50%정도로 볼 수 있기 때문에 과도하다고 볼 수 없다. 특히 상위 3개 사업자는 앞으로 얼마든지 바뀔 수 있기 때문에 특정신문을 규제하려는 의도와는 아무 관계가 없다. 만약 현재 상위그룹을 형성하고 있는 조선 중앙 동아 등 3개신문을 노렸다면 이들 3개사의 시장점유율에 맞춘 낮은 점유율 상한선을 규정했을 것이다. 더구나 신문의 여론형성능력은 주도적인데다 방송의 경우 독점이나 과점을 전제로 공정성 등의 내용규제를 받고 있기 때문에 전체 미디어시장을 중심으로 여론시장의 독과점여부를 판단해야 한다는 주장도 맞지 않는다.


국가는 특정 산업 또는 기업에게 자원을 제공하거나 비용을 절감하기 위하여 보조금을 지원하는 등 경쟁적 시장경제에 개입해왔다. 정부가 중소기업과 벤처기업에 대한 특별지원과 농업에 대한 지원혜택을 늘리고 있는 것도 이중의 하나이다.

세계 각국에서 시행중인 신문보조금은 신문산업에 대한 국가지원의 한 형태로 볼 수 있다. 신문보조금의 범위와 유형은 신문산업의 위기가 증대하기 시작한 1970년대부터 유럽국가의 정책결정자와 학자의 관심을 모아왔다. 많은 연구들은 상이한 국가의 신문지원 형태가 각 국가의 경제정책과 정치상황, 문화차이를 반영하고 있다는 사실을 보여주고 있다. 한국에서도 이미 오래전부터 우편료 감액, 신문판매에 대한 부가가치세 면제, 사업소세 감면 등의 간접적 지원을 해오고 있으며 신문법 제정에 따라 직접 지원이 도입됐다.

신문지원 근거로는 하위 문화의 보존과 진흥, 자국 문화 표현의 증진, 정치담론의 고무, 경쟁력 없는 공익 정보나 서비스 제공, 신문 위기 완화 등을 들고 있다. 신문법에 제시된 기금의 용도는 이러한 취지에 적합하다.

한국의 신문산업은 위기에 봉착해 있으므로 국가 지원이 시급한 상황이다. 신문의 위기는 수용자의 변화, 광고 매출과 점유율의 감소 등에서 찾을 수 있다. 신문은 독자의 감소와 신문 구독률 및 열독률의 하락, 신뢰도 및 만족도의 감소 등을 겪고 있다. 가정에서 신문을 보지 않는 비율은 1994년 16.95%에서 1998년에는 35.5%로 2배 이상 늘었고 2000년 41.1%, 2002년 47.1%, 2004년에는 51.7%까지 늘었다.(한국언론재단 조사) 2001년부터 신문은 방송보다 광고비와 점유율이 하락해 1996년부터 2003년까지 41.3%에서 31.2%까지 떨어졌다(광고연감). 또한 판매시장에서 치열한 경쟁이 반복되고 기업의 이윤은 더 이상 증가하지 못하며 시장규모가 점차 축소되고 있다. 신문기업은 매출액의 감소, 부채비율의 증가, 고정비용의 증가 등으로 경영악화가 지속되고 있다.

위헌론자들은 신문산업에 대한 국고지원이 국가의 언론개입 가능성이 있고 특정신문에 대한 지원을 제한함으로써 공정경쟁을 저해한다고 주장하고 있다. 그러나 시장지배적 사업자에 대한 지원 배제는 여론다양성 제고와 중소기업에 대한 우선지원과 같은 맥락이다. 외국의 경우에도 시장지배적 사업자에게는 정부 지원을 금지하고 있으며 광고수입이나 판매수입이 적은 중소규모의 신문을 육성하여 다양한 여론 조성을 통한 민주주의 발전을 꾀하고 있다.
또한 위헌론자들은 신문발전위원회를 국가가 언론시장에 직접 개입할 수 있는 기구로 해석하고 이를 통제하는 장치가 없기 때문에 위헌이라고 주장한다. 그러나 신문발전위원회는 정부기구가 아니며 신문법의 제정을 반대한 발행인 조직과 야당에서 추천한 위원들도 참여하고 있다. 더구나 신문법은 논조에 따라 신문발전기금의 지원여부를 결정하도록 되어 있지도 않다.


일부에서 우려하고 있는 것처럼 언론중재법상의 정정보도청구권, 제3자 시정권고 신청권 등이 기자들의 취재의 의욕을 떨어뜨리지는 않을까 염려된다. 그러나 언론보도로 인해 명망과 신용, 인격권 등에 돌이킬 수 없는 타격을 입은 피해자들의 인권 역시 존중되어야 하며, 따라서 이들을 위한 적절한 피해구제제도가 갖추어져야 한다. 언론자유를 운운하기 전에 언론사 스스로가 져야 할 최소한의 책임이다. 언론중재법상의 모든 제도는 잘못된 언론보도로 인해 피해를 입은 국민의 권리와 이익을 보호하기 위한 필요 최소한도의 장치이다.


우리 언론은 비판기능의 수행과 신속한 보도라는 명분만을 앞세워 보도로 인해 발생할 수 있는 인권침해의 문제나 보도의 공정성 및 정확성 담보에 관한 문제에 대하여는 소극적인 태도로 일관해 왔다. 그러한 문제점에 대한 지적 및 개선 요구에 대해서도 언론활동을 위축시킬 우려가 있다면서 난색을 표명해 왔다. 언론의 소극적이고 방어적인 태도로 인해 국민의 미디어 접근권, 진실추구권(알권리) 등은 언론사의 생색내기 수준을 넘어 실효적으로 보장된 바 없다.

국민의 명예와 사생활이 거대언론의 전파력과 언론기업의 막강한 위세와 편견에 의해 부당하게 침해될 우려는 상시적으로 존재하고 있다. 또한 전기통신의 발달에 따라 미디어환경이 급변하여 한번 언론에 보도된 내용은 인터넷을 통해 눈 깜짝할 사이에 거의 무한에 가깝게 복제되고 그 내용은 언제라도 손쉽게 검색, 재현될 수 있게 되었다. 새로운 언론상황 아래에서 보도로 인한 인권침해 문제나 보도의 공정성 및 정확성 담보는 언론의 비판기능이나 신속보도 못지않은 중요한 문제로 부각되었다.

이러한 시대적 요청에 부응하여 언론중재법은 신속한 피해구제를 위한 정정보도청구권을 입법화한 것이며, 선택한 입법수단 또한 언론의 비판기능을 고려하여 필요 최소한에 그치고 있어 언론자유에 대한 위헌적 규제라기보다는 오히려 국민의 피해구제에 아직 미흡하다고 평가할 수 있다.

위헌론자들은 정정보도 청구권이 기존의 불법행위법 체계에 맞지 않는 모순된 입법이라고 주장한다. 또한 언론의 입장에서는 살아 있는 권력에 대한 성역없는 비판보도 및 신속보도를 강조하면서도 언론에 대한 피해구제를 요청함에 있어서는 불법행위법이 정한 엄격하고도 오랜 시일이 걸리는 절차가 강제되어야 한다고 주장한다. 이러한 주장은 언론은 살아 있는 권력 위의 성역이자 신속보도의 권리만 있고 의무는 없는 특권자라는 주장에 다름 아닌 것이다.


시정권고제도는 올해로 도입된 지 25년이나 됐다. 언론중재위원회는 지난해 말을 기준으로 총 4,796건의 시정권고를 내렸다. 이러한 역사는 우리사회에서 시정권고 제도가 공익적 장치로서 자리매김하고 있음을 말해준다.

시정권고제도를 최초로 입법화한 것이 언론기본법으로, 군사정권이 언론을 탄압할 목적으로 만든 악법 중의 악법이다. 부도덕한 법에 둥지를 튼 시정권고제도를 바라보는 시각이 고울 리는 없다. 정작 언론중재위에 의해 운영된 시정권고 현황을 살펴보면 이러한 우려가 전혀 사실무근임을 알 수 있다. 시정권고제도가 도입된 1981년과 1982년까지는 단 한 건의 시정권고가 내려진 바가 없다.

유명무실하다시피 했던 시정권고제도가 본격적으로 가동되기 시작한 것은 1988년부터이다. 시정권고는 여론형성과 무관한 영역이라 할 수 있는 명예훼손, 사생활침해와 같은 인권침해 부문에 중점을 두고 이루어진다. 1996년 정신질환자의 신원공개 기사가 본인은 물론 가족에게 치명적인 명예훼손을 가져온다고 판단되어 시정권고 기준을 보강했다. 또 강도사건 등 특정강력범죄사건의 피해자, 신고자 등의 신원이 공개됨에 따라 보복살인 등이 사회문제가 되어 이와 관련된 시정권고 기준이 마련됐다. 2004년에는 자살이 심각한 사회적 문제로 대두되어 자살을 미화하거나 자살자의 신원을 지나치게 상세히 공개하는 보도에 대한 시정권고기준이 마련되는 등 시정권고 기준은 당시의 사회상을 반영하고 있다.

가장 큰 논란을 빚고 있는 제3자 신청현황을 살펴보면 지난 4월 6일을 기준으로 실제 시정권고결정이 내려진 예는 3건에 불과했다. 이들은 모두 개인적인 법익 침해와 관련된 것들이지 국민적 여론 형성과는 무관한 사항들이었다. 같은 기간 제3자에 의해 신청된 시정권고를 신청인 유형별로 분석하면 일반인이 가장 큰 비중을 차지했다. 연예인 팬클럽 회원, 동호회 회원과 간호사, 교사, 전문직 종사자들이 그 뒤를 이었다. 지방자치단체가 신청한 건이 하나 정도 있었다. 시정권고제도가 국가나 언론사에 적대적인 시민단체에 의해서 악용되고 있지 않다는 것이다.


한국의 언론은 정치권력이 좌지우지할 만큼 취약하지 않다. 많은 학자들이 지적했듯이 한국은 단군이래 최고의 언론자유를 만끽하고 있다. 오히려 신문의 언론자유 남용이 우려스러울 정도이다. 기자들은 정치권력 보다는 자본과 신문사주 앞에서 더욱 무력하다.

한국언론재단이 지난해 3월말 기자 1,032명을 대상으로 실시한 ‘2005 언론인 의식조사’에 따르면 기자 10명중 6명이 언론자유를 제약하는 요인중 광고주의 영향력이 가장 큰 것으로 꼽았다. 신문사 기자의 60.2%가 언론자유를 직・간접적으로 제한하는 요인으로 광고주를 지목했으며(2003년 44.5%), 다음으로 영향력있는 집단은 기자 43.6%가 응답한 사주・사장이었다.(3순위까지 응답의 합) 정부・정치권력의 영향력은 2003년 60.3%에서 2005년에는 39.8%로 급락했다. 특히 언론법・제도는 언론자유 제한요인중 18.3%에 불과했다. 신문법이 언론자유를 옥죄는 법이라고 주장하는 위헌론자들의 주장이 무색한 대목이다.

이러한 조사 결과는 신문사의 편집권 독립과 지배구조의 민주화가 매우 절실한 과제임을 잘 보여준다. 그러나 한국 주류 신문사의 족벌적 지배구조는 성역화해 있을뿐더러 사회적 합의를 얻지 못하고 있다. ‘선출되지 않은’ 언론권력의 사주가 자신의 권력을 세습하면서 한국사회에 막강한 영향력을 행사하고 있는 것이다. 게르하르트 슈뢰더 전 독일총리는 지난해 리일 하이제 언론상 시상식에서 “양질의 저널리즘은 대가없이 주어지는 것이 아니라 독립된 편집인들만이 이루어 낼 수 있는 것이지만, 실제로는 모두가 납득하지 못한 듯하다”고 언론사주와 경영진을 비판했다.

신문의 민주적 지배구조와 사회적 책임, 그리고 신뢰성 확보는 과거의 문제만이 아니라 현재, 더 나아가 미래의 문제이다. 신문은 스스로 사회적 책임을 자각하고 권력에 대한 유혹을 절제해야 한다.
신문법은 전・현직 언론인들과 뜻있는 지식인, 그리고 수많은 시민사회단체들이 한마음으로 입법청원하여 만든 ‘국민의 법’이다. 이런 법이 제정되기에 이른 것은 현재 독과점을 향유하고 있는 소수 주류신문들 자신에게 1차적인 책임이 있다. 더구나 이 법이 시행되기도 전에 위헌소송을 제기한 것은 순수한 의도가 아닌 정치적 목적이 도사리고 있다는 의혹을 받을 수 있다. 이들 신문은 위헌 주장에 앞서 미국 민권운동 지도자이며 성직자인 제시 잭슨의 말에 귀를 귀울이고 자신들의 입장을 되돌아보기를 부탁하고 싶다.

“오늘날 언론자유의 가장 위험한 적은 바로 언론 자신이다.”

이전다음기사