카르텔조사국장입니다. 브리핑을 시작하겠습니다.

공정거래위원회는 한국철도시설공단이 발주한 원주-강릉 철도 노반공사 입찰에서 현대건설, 한진중공업, 두산중공업, 케이씨씨건설 등 4개사의 담합행위를 적발하고, 총 701억 9,000만 원의 과징금을 부과하였습니다.

먼저, 위반행위 내용입니다.

현대건설, 한진중공업, 두산중공업, 케이씨씨건설 등 4개 회사는 한국철도시설공단이 2013년 1월 31일 발주한 원주-강릉 철도 노반공사 4개 공구 입찰에서 낙찰 예정사와 들러리사를 정하고, 각 1개 공구씩 낙찰받기로 합의하였습니다.

4개 회사는 투찰일의 전일에 각 공구별로 낙찰 받을 회사와 투찰금액을 결정하고 입찰에 필요한 서류를 공동으로 작성하여 검토하였습니다.

다음은 입찰담합의 실행방식입니다.

4개사는 최저가 입찰제도를 악용하는 입찰담합 수법을 사용하여 합의한 대로 1개 공구씩 낙찰 받았습니다.

2페이지입니다.

들러리 3개사가 비정상적으로 낮게 투찰하여 저가투찰 판정기준에 반영되는 평균투찰금액을 낮추면 낙찰 받을 1개사가 이를 이용하여 담합에 가담하지 않은 입찰자보다 낮게 투찰하는 방법을 이용하였습니다.

이 사건 입찰담합 수법을 보다 상세하게 말씀드리겠습니다.

이 사건 공사 입찰에는 단순히 최저가격 제출자를 낙찰자로 선정하는 것이 아니라, 입찰금액이 적정한 수준인지를 심사하고, 심사를 통과한 입찰자 중에서 최저가격 제출자를 낙찰자로 선정하는 방법이 적용되었습니다.

입찰금액이 적정한 수준인지 여부는 입찰에 참가한 모든 입찰자들의 평균 투찰금액에 연동되어 결정되는 저가투찰 판정기준의 이상인지, 또는 미만인지를 기준으로 판정합니다.

이러한 입찰제도 때문에 입찰자들은 평균투찰금액이 어느 수준일지를 예측하여 저가투찰 판정기준을 산정하고, 바로 위 수준으로 투찰금액을 결정하는 특성이 있으며, 이 사건 입찰담합은 이러한 특성을 이용한 것입니다.

입찰담합에 가담한 4개사 중 들러리 3개사가 탈락을 각오하고 비정상적으로 낮은 금액으로 투찰하여 평균투찰금액과 그에 따라 연동되는 저가투찰 판정기준을 낮추면 저가투찰 판정기준이 낮아질 것을 알고 있는 낙찰 예정사는 다른 입찰자들이 예상하는 저가투찰 판정기준보다 낮게 투찰함으로써 입찰금액이 적정하지 않다는 평가를 받지 않으면서 가장 낮게 투찰금액을 제출할 수 있게 됩니다.

그림에서 보시는 바와 같이 이 사건 입찰담합을 통해 저가투찰 판정기준을 인위적으로 낮추는 방법으로 합의한 대로 낙찰 예정사가 낙찰 받도록 함을 알 수 있습니다.

3페이지입니다.

이 사건 입찰담합 수법을 예시하면 보시는 표와 같습니다.

표상의 5번 2호의 업체들과 같이 다른 입찰자들이 예상하는 해당 공종의 저가투찰 판정기준은 73.68% 수준입니다.

그런데 표상의 1번부터 3번까지 4개의 담합 참여자 중 3개 들러리사가 54% 수준으로 투찰하는 경우에 평균 투찰률은 72.6% 수준으로 하락하게 되어 저가투찰 판정기준이 하락하게 됩니다.

4개 담합 참여자 중 1개의 낙찰 예정사는 평균 투찰률이 72.6% 수준으로 하락한다는 사실을 미리 알고 73.417% 수준으로 투찰하여 최저가로 투찰하게 됩니다.

다음은 입찰담합의 실행과정입니다.

4개사는 입찰일 직전일과 입찰 당일에 걸쳐 35회 이상 전화통화와 문자메시지 등을 주고받으며 입찰담합을 합의하였습니다.

각 공구별 낙찰 예정사와 들러리사는 보시는 표와 같습니다.

4페이지가 되겠습니다.

이후 메신저를 통해 담합실행에 필요한 투찰서류를 공동으로 검토하고, 각 공구별로 낙찰 예정사의 투찰가격을 결정하였습니다.

4개사는 합의내용대로 실행되는지를 상호 감시하기 위해 투찰서류를 제출할 때 각 회사 직원들이 만나서 제출하게 하였습니다.

다음은 제재 내용입니다.

공정위는 4개 사업자에게 앞으로 다시 입찰담합을 하지 않도록 시정명령과 함께 총 701억 9,000만 원의 과징금을 부과하기로 결정하였습니다.

업체별 과징금 내역은 보시는 표와 같습니다.

끝으로 이번 조치의 의의와 향후 계획에 대해 말씀드리겠습니다.

이번 조치는 철도건설공사 입찰과정에서 입찰제도를 교묘하게 악용한 새로운 담합수법을 밝히고 시정하였다는 점에 의의가 있습니다.

공정위가 기존에 제재하였던 입찰담합 수법인 들러리가 저가투찰 판정기준을 높여 다른 입찰자들을 탈락시키는 수법과는 다른 입찰담합 수법입니다.

기존의 입찰담합 수법과 이 사건 입찰담합 수법을 비교하면 보시는 그림과 같습니다.

5페이지가 되겠습니다.

이번 조치를 통해 입찰에서 이와 유사한 수법을 사용하는 입찰담합의 재발방지에 효과가 있을 것으로 기대됩니다.

또한, 국가기반시설로서 평창 동계올림픽의 주요한 수송수단인 철도시설건설 분야의 입찰담합을 엄중 제재하였다는 점에 의의가 있습니다.

앞으로도 공정위는 공공 입찰담합에 대한 감시를 강화하고, 담합이 적발될 경우 법과 원칙에 따라 엄중히 제재할 계획입니다.

이상입니다.

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[질문 답변]
※마이크 미사용으로 확인되지 않는 내용은 별표(***)로 처리했으니 양해 바랍니다.

<질문> 뒤에 낙찰금액을 보면 현대건설이 제일 낙찰금액이 낮은 것 같은데, 과징금은 제일 많이 받은 이유가 무엇인지 설명해 주십시오.

<답변> 현대건설은 과거의 위반행위에 대한 법위반 가중치가 있습니다. 과거 법위반 전력 때문에 일부 가중이 되어서 과징금이 많이 나온 것으로 그렇게 되어 있습니다.

<질문> 이게 애초에 철도시설공단이 신고를 한 게 2013년 4월이죠?

<답변> 예, 그때 저희가 인지하게 되었습니다.

<질문> 지금까지 4년이 지났는데, 그동안 검찰은 이미 관련자들을 기소까지 했다는 말이죠?

<답변> 네.

<질문> 물론 수사권에 차이가 있긴 하지만, 4년이나 걸린 이유가 뭔가요?

<답변> 검찰에서 적발한 건설산업기본법상의 입찰방해죄 법위반 요건하고 공정거래법상의 부당공동 요건에 차이가 있습니다.

건설산업법상의 입찰방해죄 요건은 합의하고 실행만 입증이 되면 바로 법위반 행위가 성립되어서 제재가 가능한데, 저희는 합의의 존재를 입증해야 될 뿐만 아니고, 그다음에 이러한 입찰담합이 입찰 결과에 영향을 미쳤다는 그런 경제분석도 필요하고, 경쟁제한성 분석하는데 많은 시간이 소요돼서 건설산업법상의 제재와 조금 차이가 난다는 점에서 공정거래법상의 부당공동행위 입증에 시간이 좀 많이 걸리는 측면이 있습니다.

<질문> 이게 신종 담합이어서 재미있는데요. 보통 담합은 낙찰가를 올렸기 때문에 경쟁을 제한했기 때문에 문제가 됐는데, 지금 같은 경우는 어떻게 보면 가격을 낮췄는데도 이게 문제가 되는 것은 시장경쟁차원이라기보다는 ‘담합을 통해서 낙찰을 받았다.’ 이 사건 때문에 이게 문제되는 건가요? 아니면 어떤 것 때문에 문제가 되는 것인지 설명 부탁드립니다.

<답변> 입찰담합은 입찰의 결과에 영향을 미치는 것 자체가 경쟁제한성이 존재를 하는 것입니다. 결국 이 최저가 입찰제도는 단순하게 가격을 가장 낮게 적어낸다는 그런 측면보다는, 입찰금액의 적정성을 심사를 해서 가장 적정한 가격으로 낙찰 받은 낙찰자가, 낙찰자를 통해서 적정한 공사품질을 보장하게 하는 게 발주자의 어떤 정책입니다.

그렇기 때문에 입찰담합을 통해서 인위적으로 투찰금액을 낮췄다는 그런 측면은 발주자가 의도하는 바와는 달리 공사품질을 저하시킬 수 있고, 그다음에 부실공사를 초래할 수 있기 때문에 그러한 측면의 문제가 있습니다.

<질문> 제가 잘 몰라서 질문드리는데요. 담합을 하려면 담합에 가담하지 않은 다른 참여자들의 투찰률이 얼마나 될지를 대략 알아야 하는 거잖아요?

그런데 실제로 여기 보면, 다들 73.685나 왔다 갔다 하는 수준으로 했는데, 이게 이렇게 정해진다는 것을 안다는 게 정상적인 건가요? 투찰률이 경쟁력에 기반이 되는 게 아닌가 싶은데, 이게 정상적인 것인지 말씀 부탁드립니다.

<답변> 이게 좀 더 상세한 부분으로 들어가는데 제가 조금 전에 설명드린 저가투찰 판정기준을 결정하는 게 공종기준금액이라고 하는 게 있습니다.

공종기준금액을 구성하는 요소에는 공종설계금액도 있고, 그다음에 공종별 평균입찰금액이 있습니다. 있는데, 공종설계금액 이런 것은 일정부분 발주자를 통해서 사전에 공지가 되고 하기 때문에 일정부분 계산이 되는 것으로 그렇게 지금 나와 있기 때문에 대략적으로 어느 정도 된다는 것은 사업자들이 알고 있는 것으로 보시면 될 것 같습니다.

<질문> 아까 더해서 신고를 받은 게 2013년 4월이고, 그 관련된 기사를 찾아보면 당시에 공정위가 조사에 착수한 게 그 이듬해, 그러니까 2014년 1월이라고 나오는데 그것은 맞는 건가요?

<답변> 저희가 조사 신고를 받고 저희가 인지해서 조사에 착수는 바로 했습니다. 바로 했고, 아까 말씀드린 바와 같이 위법성 인정하는 데, 인정 요건을 저희가 판단하는 데 시간이 많이 소요됐습니다.

<답변> (관계자) 저희가 신고를 받고요. 그해에 직권조사를 착수를 했습니다. 자료 검토하는 데 오래 시간이 걸렸고요. 또 보시는 바 알겠지만, 입찰제도가 워낙 복잡하기 때문에 분석하는 데 많이 시간이 소요되었습니다.

<질문> 그런데 보면 이게 54%만 그 예... 3페이지에 예로 된 것 있잖아요? 철도시설공단도 이게 오죽 이상했으면 바로 입찰이 끝나고 나서 공정위에 신고를 했지 않습니까?

그러니까 다른 20여 개 업체들은 다 70... 그러니까 현저하게 50% 대로 낮은 금액으로 입찰에 참여하면 이상하다는 의혹이 있는 것은 너무 뻔하게 드러나는 거잖아요?

<답변> 예, 그래서 이제 투찰금액을 낮게 하면 서류를 제출하게 되어 있습니다. 서류를 낮게 제출하는... 투찰률을 낮게 하는 사유를 발주기관에 제출하게 되어 있습니다. 그래서 낮게 투찰하면서 발주기관에 이런 투찰 사유서를 함께 제출하고 이렇게 투찰한 것으로 알고 있습니다.

<질문> 보통 들러리를 서주고 나면 그에 대한 대가를 받잖아요? 발주를 해준다든지 물량을 나눠먹기 한다든지 할 텐데, 이것은 들러리 서주면서 다른 공구 하나를 받는 것으로 다 끝난 건가요? 아니면 각 공구에서도...

<답변> 그렇습니다. 4개 공구를 4개 사업자가 하나씩 나눠 갖는 것으로 그렇게 했습니다.

<질문> 이 한 공구에서 나누어지는 따로 물량 나누기나 이런 것은 없었나요?

<답변> 그것은 없고요. 낙찰사가 바로 공사를 다 하고, 다른 공구에서 또 합의된 대로 다른 업체가 낙찰 받는 것으로 그렇게 정해진 것입니다.

<질문> 보니까 벌금이, 과징금이 현대건설이 좀 많은데 까닭이 있는지 궁금하고요.

그다음에 이것으로 얻은 부당이득 같은 것은 계산이 안 되는지 그것도 말씀해 주십시오.

<답변> 현대건설이 과징금이 많이 나온 부분은 처음에 말씀을 드렸고요. 과거 위반행위에 대한 가중이 있었기 때문에 과징금이 많이 나오게 됐다는 거고요.

부당이득은 정확하게 산정은 되지는 않습니다.

<질문> 이게 검찰수사는 이미 했고, 그다음에 법원에서도 2심까지 판결이 지금 된 것 같더라고요. 그러니까 벌금하고 이런 것들을 관련자들하고 법인들이 받았던데, 그것은 그것대로 일단 검찰에서 건설산업기본법 위반으로 처리한 것이고, 이것은 ‘공정거래법상 입찰담합 혐의’ 별개의 건인데, 검찰에 이것을 추가로 또 고발할 수 있는 건가요?

<답변> 그런데 이게 건설산업기본법 위반하고 공정거래법 위반이 법리적으로는 상상적 경합 관계에 있어서 건설산업기본법에 따라서 이 형이 확정되면, 법리적으로 고발하더라도 추가적인 제재가 불가능한 것으로 그렇게 되어 있습니다.

<질문> ***

<답변> 아까 말씀드린 바와 같이 이게 저가투찰 판정기준은 공종기준금액을 기준으로 판단하는데, 이 공종기준금액을 결정하는 요소 중에 공종설계금액이 있습니다. 공종설계금액은 발주자가 공고할 때 그 금액을 공지하기 때문에 대략적으로 어느 정도 될 거라고 하는 것은 계산되는 것으로, 업체들은 그렇게 알고 있습니다.

<질문> ***

<답변> 이제 계산이 공식... 계산을 하면 복잡하기는 한데, 공종기준금액을 가지고 계산을, 이론적으로 계산하면 소수점까지 나오는 것으로 되어 있습니다.

<질문> ***

<답변> 그래서 최저가 경쟁을 하는 거죠. 경쟁하는 건데, 이게 입찰금액의 적정성 심사를 통해서 적정한 투찰금액 이상으로 투찰한 자 중에서 최저가를 써낸 사업자를 선정하는 방식으로 그렇게 투찰금액을, 적정성 심사를 하는 그런 제도로 운영하고 있습니다.

<끝>

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