나는 7080세대다. 1970년대 초 내가 초등학교 다닐 때는 반장 선거를 하지 않았다. 선생님이 공부 잘하는 학생을 지명했다. 중학교 때도 그랬다. 나는 공부를 못해서 그런지 반장을 하고 싶어도 못 했다. 반장은 공부도 중요하지만 리더십이 있어야 한다. 공부 잘하는 것과 리더십은 다르다. 고등학교에 들어가고 나서야 새로운 세계를 봤다. 선거로 반장을 뽑았다.

반장뿐만 아니다. 내가 사는 동네 구청장, 시장, 군수, 도지사를 중앙정부가 임명하던 때도 있었다. 이른바 관선 군수, 관선 시장이다. 그러다 1991년 7월 지방자치제도가 부활했다. 우리 동네 구청장도 주민이 직접 뽑는 ‘풀뿌리 민주주의’가 다시 시작된 것이다.

1948년의 대한민국 헌법을 보면 지방자치가 분명하게 명시돼 있다.(출처=대통령소속 자치분과위원회)

먼저 지방자치제도 역사를 잠깐 살펴보자. 지방자치의 역사는 대한민국 정부 수립과 맥을 같이 한다. 1948년의 대한민국 헌법을 보면 지방자치가 분명하게 명시돼 있다. 그 내용은 다음과 같다.

대한민국 헌법 제8장 지방자치

제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. ② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ① 지방자치단체에 의회를 둔다. ② 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임 방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

1961년 5.16 군사정변으로 지방의회가 해산되었다.(출처=대통령소속 자치분과위원회)

1949년 최초의 지방자치법이 제정되면서 우리의 지방자치 역사가 시작되었다. 당시의 제도를 보면 지금과 다르다. 구(區)나 군(郡)은 기초자치단체가 아니었다. 그래서 지금처럼 지방자치단체장 선거는 하지 않았다. 1950년 6월 한국전쟁이 발발하면서, 최초의 지방선거는 1952년에야 실시됐다.

1960년 4.19 혁명 후 개헌을 통해 제2공화국이 수립되면서 지방선거 대상이 지방자치단체장까지 확대되었다. 그런데 오래 가지 못했다. 1961년 일어난 5.16 군사정변 때문이다. 군사정변 후 ‘지방자치에 관한 임시조치법’(이하 임시조치법)이 만들어졌다. 

이 법으로 지방의회를 해산하고 지방자치단체는 명목상으로만 유지했다. 이때부터 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부에서 직접 임명했다. 이게 주민의 뜻과는 관계없는 관선제(임명제)다. 풀뿌리 민주주의의 흑역사다.

1991년 지방선거가 다시 치러졌다.(출처=대통령소속 자치분과위원회)

1987년 6월 항쟁으로 인해 개헌이 이루어지면서 위에서 말한 ‘임시조치법’은 폐지됐다. 개정 헌법에 따라 1987년 지방자치법이 부활했다. 그리고 1991년부터 지방선거가 다시 치러지기 시작했다. 이때부터 내가 사는 동네의 구청장부터 시장, 군수 등을 직접 뽑았다.

지방자치가 부활한 지 어느새 30년이 됐다. 대통령소속 자치분과위원회, 행정안전부 등 관련 기관은 지방의회 30주년 기념주간(6월 29일~7월 2일)을 지정하고 학술토론회, 정책세미나 등 다양한 행사를 공동으로 주최했다. 이중 학술 세미나는 코로나19로 온라인으로 실시됐다. 대통령소속 자치분권위원회 페이스북과 전국시도의회의장협의회 유튜브를 통해 중계됐다.

행정안전부 등 관련 기관은 ‘지방자치 부활 30년·지방의회 30주년 기념 정책세미나’를 열었다.(출처=대통령소속 자치분과위원회)

나는 6월 29일(화) 열린 정책세미나를 온라인으로 봤다. 세미나에서 논의된 ‘지방자치, 지방의회 30년의 성과와 발전과제’를 여기서 다 요약하긴 어렵다. 분명한 것은 지방자치제도로 우리 민주주의가 한층 더 발전했다는 것이다. 관선 지자체장을 뽑던 시대에서 주민이 주인이 되어 시장을 뽑으니 말이다. 여기에 중앙정부와 지방정부도 협력적 관계로 발전했다. 그럼에도 불구하고 세미나 참가자들은 아직 발전해야 할 부분도 많다고 했다. 나도 동감한다.

지방정부는 그 지역의 특성을 반영해 효율적으로 정책을 마련하고 집행할 수 있다. 사진은 성남시의회 전경

지방자치는 주민의 권익 보호와 복리 증진이 목적이다. 중앙정부가 내가 사는 성남 시민의 요구까지 일일이 다 해결해 주긴 쉽지 않다. 예를 들면 성남시 구도심의 주차장과 도서관 등 SOC 시설을 중앙정부가 하기보다 성남시를 잘 아는 의원과 시장이 해야 주민의 요구를 해결하기가 쉽다. 지방정부는 그 지방의 지역적 특성을 반영하여 더 효율적으로 정책을 마련하고 추진할 수 있다.

물론 지방자치단체가 장점만 있는 것은 아니다. 4년 임기를 마치고 다음 선거에서 또 당선되기 위해 실적 쌓기 정책을 쓰거나 재정을 낭비하기도 한다. 전시성 건물이나 조형물을 만들어 재정을 열악하게 하기도 한다. 그 피해는 고스란히 주민들에게 돌아간다. 그래서 선거에서 주민을 위해 일할 사람을 잘 뽑아야 한다.

지방자치의 미래는 청소년이다. 사진은 성남시 청소년행복의회 본회의 모습.(출처=성남시청소년재단)

지방자치의 미래는 청소년이다. 청소년이 운영하는 자치제도는 어떨까? 내가 사는 성남시는 청소년들로 구성된 청소년행복의회(이하 청소년의회)가 있다. 성남시뿐만이 아니다. 많은 지자체가 청소년들로 구성된 의회를 운영한다. 성남시의 경우 만 9~24세 청소년(32명)이 직접 선거를 통해 선출된다.

지난 5월에 청소년행복의회 본회의에 가 볼 기회가 있었다. 본회의를 보니 일반 지방자치의회와 똑같다. 의원이 청소년일 뿐이다. 청소년의회 의원은 당선증 교부를 시작으로 다양한 정책 의제별 TF팀을 구성해 의제 발굴, 현황 조사, 대안 정책 제시 등 활발한 활동을 펼친다. 정책 제안 발표를 보니 청소년 교통비 지원, 청소년 문화바우처 지원 등 청소년을 위한 내용이다. 청소년의회는 청소년의 시각에서 청소년이 바라는 정책 과제를 시에 전달한다. 청소년의회를 보니 지방자치의 미래가 밝다.

올해는 지방의회 부활 30주년이다.(출처=대통령소속 자치분과위원회)

조선시대에는 8도로 지역을 분할하고 모든 군현에 지방관을 파견했다. 그리고 중앙에서 관찰사와 수령을 임명했다. 이러다 보니 고을 사또 마음대로 권력을 휘두르기도 했다. 그래서 암행어사가 출두하기도 했지만 말이다. 조선왕조 500년을 겪은 우리가 서양식 지방자치제도를 도입한 역사는 오래되지 않았다.

지방자치 부활 30년의 역사는 곧 한국 민주주의 발전의 역사다.(출처=대통령소속 자치분과위원회)

‘주민에서 주인으로! 우리 동네는 내가 발전시킨다.’

올해는 지방자치 부활 30주년이 되는 해이다. 지난 30년을 돌아보니 우리나라의 풀뿌리 민주주의가 짧은 시간에 많이 발전했다는 느낌이다. 지방의회만 해도 243개나 된다. 반장을 직접 뽑지 않고 선생님이 임명하던 시대가 지났듯이 내가 사는 동네의 지방자치의원과 자치단체장을 직접 뽑는다. 우리 동네를 누가 더 많이 발전시킬 수 있을지 꼼꼼히 따져가면서 말이다. 지방자치 부활 30년의 역사는 곧 한국 민주주의 발전의 역사다.

☞ 지방자치 부활 30년, 지방의회 30주년 기념 정책세미나 다시 보기
https://youtu.be/yW8QscYjw2Q

정책기자단|이재형
rotcblue@naver.com

변화를 두려워하는 자는 발전이 없다!