정부 부동산 정책의 목표는 우리 국민이 집 걱정 없이 안심하고 사는 주거 환경을 조성하는 것이다. 이에 따라 정부는 투기수요 근절, 실수요자 보호, 생애주기별·소득수준별 맞춤형 대책의 3대 원칙에서 주택시장 안정책과 실수요자 중심의 다양한 지원·공급책을 추진하고 있다. 과연, 정부의 부동산 정책은 어떻게 나아가야 할까. 어떤 정책이 실수요자를 보호하고 투기수요를 근절할 수 있을까. 정책브리핑이 관련 분야 전문가들의 목소리를 전한다.(편집자 주)

전강수 대구가톨릭대학교 경제금융부동산학과 교수

농지개혁으로 땀이 대우받는 사회를 이룩한 대한민국

오늘날 많은 한국인은 부동산 투기를 오래된 고질병처럼 인식하지만, 해방 후 한동안 대한민국은 부동산 문제에서 무척 건강한 상태였다. 1950년에 지주에게서 토지를 유상몰수해서 소작농에게 유상분배하는 농지개혁을 성공시켰기 때문이다.

이 개혁으로 일제 강점기에 소수의 지주층에게 편중되었던 토지소유는 단기간에 평등해졌고, 그 덕분에 대한민국은 소수의 대지주가 지배하는 나라에서 소규모 자영농이 편만(遍滿)한 나라로 변모했다.

세계은행(World Bank)이 발간한 한 보고서(Land Policies for Growth and Poverty Reduction)에 따르면, 1960년 무렵 대한민국은 대만·일본과 함께 전 세계에서 토지소유 분포가 가장 평등한 나라에 속했다.

외국 학계에서는 한국의 경제성장이 불평등을 수반하지 않는 ‘공평한 고도성장’이었다는 사실에 주목하는데, 이는 농지개혁의 성공으로 실현된 토지소유의 평등성에 힘입은 바가 크다. 농지개혁 이후 출현한 수많은 자영농의 못 말리는 노동열과 교육열이 공평한 고도성장을 가능케 한 아래로부터의 동력이었다.

1960년대까지만 해도 한국 사회에 부동산 불패 신화나 토지 신화 따위의 망국적 신념은 존재하지 않았다. 농민들은 열심히 농사지어서 자식들 공부시키기에 바빴고, 모험심이 강한 사람들은 미지의 분야에 뛰어들어 대담하게 기업을 일으켰다. 주부들은 남편이 벌어 오는 월급을 아껴서 열심히 저축하고 모인 돈으로 집을 마련했다. 이때에는 부동산 투기로 일확천금을 노리는 사람은 소수였고, 땀과 절제를 소중히 여기는 분위기가 사회 전체를 지배했다.

무분별한 개발로 부동산 투기를 촉발한 박정희 정권

땀이 대우받던 활력 넘치는 사회는 1960년대 후반 이후 조금씩 변질되기 시작했다. 박정희 정권이 서울 강남지역을 필두로 전국 곳곳에서 무분별한 개발을 추진한 것이 결정적인 계기였다. 무분별했다고 함은 세계 최대 규모의 구획정리사업을 전개하면서도 개발 과정에 수반되기 마련인 지가 상승에 대해 아무런 대비책도 세우지 않았기 때문이다. 강남개발의 경우 그 배경에 경부고속도로 건설을 위한 부지확보라든지 토지투기를 이용한 정치 자금 마련이라는 동기가 작용하기도 했다.

이는 한국과 유사한 방식으로 농지개혁을 성공시킨 대만이 1950년대 초부터 도시 지가 상승에 대비해 확실한 대책을 수립했던 것과는 대조를 이룬다. 한강 연안에서 추진된 공유수면 매립 사업은 반포, 압구정동, 잠실 등 곳곳에 집단택지를 제공해 대규모 아파트 단지 건설의 단초를 제공했다.

무분별한 개발의 결과는 지가 폭등이었다. 개발 예정지 언저리에 땅을 사두기만 하면 짧은 기간에 떼돈을 벌었다. 권력자나 그 지인 등 개발 정보에 밝은 민첩한 사람들이 토지시장에 모여들었다. 온갖 불법과 편법이 난무했고 개발 지역 주변에서는 불로소득의 향연이 벌어졌다. 1960년대 말에서 70년대에 걸쳐서 일어난 일이다.

땅값뿐만 아니라 아파트값도 덩달아 폭등했다. 소수의 민첩한 사람들이 부동산 투기로 엄청난 돈을 벌었다는 사실이 알려지면서 점차 보통 사람들까지 부동산 시장을 넘보기 시작했다. 굳이 땀 흘려 일하고 오랜 세월 절제해서 목돈을 만들 필요가 없다는 생각이 사람들의 마음을 사로잡았다. 땀이 대우받던 건강한 사회가 땅과 부동산을 최고로 여기는 ‘부동산공화국’으로 전락하기 시작한 것은 그때였다.

완성단계에 접어든 ‘부동산공화국’

1970년대 말, 1980년대 말, 2000년대 전반에 부동산 투기 광풍이 우리 사회에 불어닥쳤고, 땅이나 아파트를 사뒀다가 큰돈을 벌었다는 보통 사람들의 이야기가 여기저기서 들려왔다. 주기적으로 부동산 투기가 발발한 데는 정부의 책임도 적지 않았다. 거시경제가 침체 조짐을 보이면 부동산을 불쏘시개 삼아 경기를 부양하는 정책을 펼치곤 했기 때문이다.

지금 정부가 해결하지 못해 전전긍긍하고 있는 서울 아파트값 폭등도 1960년대 말에 시작된 부동산 투기의 연장선상에서 해석해야 한다. 으레 일어날 일이 일어난 것이다. 1960년대 말부터 시작된 부동산공화국화는 마침내 완성단계에 접어들었다.

요즈음 한국 국민은 땀 흘려 일하고 모험심을 발휘해 사업을 벌이려고 하지 않는다. 어떻게 하면 대출이라도 받아서 요지에 부동산을 마련해둘까 고심한다. 갭투자라는 희한한 투기 방식이 성행하고, 수강료가 1000만원에 달하는 부동산 투자 강좌가 북새통을 이룬다. 관광버스를 타고 버젓이 아파트 사냥을 다니는 사람들까지 등장했다.

그렇다고 이들이 머리에 뿔이 달린 악당이라고 생각해서는 안 된다. 주변에서 만나는 보통 사람들이 이런 행태를 보인다는 사실이 중요하다. 한국인의 주식투자가 투기적 성격이 강하다는 것은 잘 알려진 사실인데, 이것도 부동산 투기의 영향이다. 예전에는 부동산 투기는 망국병이라는 표현이 언론에 자주 등장했다. 하지만 지금은 그런 류의 보도는 찾아보기 힘들고, 오히려 정부의 투기 억제 정책을 비난하고 부동산 투기를 옹호하는 기사가 난무한다.

부동산 투기를 근절하려면 부동산 불로소득의 크기를 줄이고 과잉 유동성을 제거하는 두 가지 방법이 필요하다.(사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

부동산 투기 근절 방안

부동산 투기는 사회적 평균 수익을 초과하는 부동산 불로소득의 획득 가능성 때문에 발생한다. 물론 사람들이 실제로 투기에 뛰어들기 위해서는 실탄이 필요한데, 팽창적 통화정책으로 공급되는 과잉 유동성이 그 역할을 한다. 따라서 부동산 투기를 근절하려면 두 가지 방법이 필요하다.

하나는 부동산 불로소득의 크기를 줄이는 방법이고, 다른 하나는 과잉 유동성을 제거하는 방법이다. 그런데 정부가 팽창적 통화정책을 쓰는 것은 대개 경기가 침체하는 경우이므로 유동성이 과잉이라고 해서 통화정책을 긴축적으로 전환하기는 어렵다.

그렇다면 남은 방법은 부동산 불로소득을 줄이는 것뿐이다. 부동산 불로소득의 크기를 줄이는 데 가장 효과적인 방법은 보유세를 강화하는 일이다. 흔히 양도소득세로 부동산 불로소득을 환수하여 투기를 잠재울 수 있다고 생각하지만, 거기에는 결함이 있다. 양도소득세는 매물 잠김 효과와 조세 전가를 수반하기 때문에 가격 폭등기에 부동산값을 안정시키기는커녕 오히려 상승을 자극하기 쉽다. 반면, 부동산 보유세는 그렇지 않다. 이 세금은 지대 소득을 줄일 뿐만 아니라 보유비용을 무겁게 해서 부동산값을 낮춤으로써 부동산 자본이득을 감소시킨다.

물론 보유세 강화 정책 하나만으로 부동산값을 하향 안정화할 수 있는 것은 아니다. 효과적으로 부동산값을 안정시키기 위해서는 그 외에도 금융규제, 개발규제, 거래규제 등이 필요하다. 하지만 그렇다고 해서 보유세 강화 정책이 부동산값 안정의 가장 중요한 필요조건이라는 사실에는 변함이 없다.

이 정책 없이 부동산 투기를 잡으려는 것은 연목구어와 다름없다. 문재인 정부가 24차례씩이나 부동산 대책을 발표하고도 아직 부동산 가격 안정화를 이루지 못한 것은 바로 보유세 강화 정책에 미온적으로 임했기 때문이다. 7.10대책으로 다주택자 대상의 종합부동산세를 크게 강화했지만, ‘핀셋증세’라는 한계를 안고 있다. 그러니 ‘핀셋’이 닿지 않는 곳으로 투기의 불길이 옮겨붙을 가능성은 상존한다.

몇 가지 정책 제언

정부가 나름 부동산 시장을 안정시키고 세입자의 처지를 개선하기 위해 노력하고 있다는 것은 잘 안다. 그러나 부동산 투기의 속성에 대한 이해가 부족하고, 망국병을 근본적으로 치료하고자 하는 의지가 약해 보여서 걱정이다.

이 글을 단지 정부 정책에 대한 비판으로만 끝내지 않기 위해 아래에 몇 가지 정책 제안을 하고자 한다. 부디 정부가 부동산 정책의 방향을 바로잡아서 그동안의 실점을 만회하기를 기대한다.

첫째, 부동산 보유세 강화의 원칙과 계획을 분명하게 밝히기 바란다. 여기에는 강화의 목표와 방법이 포함되어야 한다. 참여정부 때는 보유세 강화의 장기 목표가 분명히 제시되었다. 평균 실효세율을 0.61%로 올리겠다고 했으니 보유세 부담을 약 4배 정도로 무겁게 하겠다는 것이었다.

그러나 유감스럽게도 문재인 정부는 ‘핀셋방식’으로 종합부동산세 강화를 추진했을 뿐 보유세 강화의 장기 목표를 밝힌 적이 없다. 또 부동산 보유세를 강화하려면 조세저항을 완화할 방안을 마련해야 할 텐데 정부가 이를 두고 고민한 흔적을 찾기는 어렵다.

필자는 종합부동산세를 폐지하는 대신 국토보유세를 도입하고 세수 순증분을 기본소득으로 분배함으로써 조세저항에 대처할 것을 제안한 바 있다. 문재인 정부는 이런 논의를 참고하여 실효성 있는 조세저항 대처 방안을 제시하기를 기대한다.

둘째, 부동산 정책의 철학을 제시하기 바란다. 2018년 3월 대통령 개헌안에 토지공개념을 구체화하는 조항을 포함했던 것처럼, 조만간 그런 방향으로 개헌을 추진할 것임을 재천명하면 좋겠다.

셋째, 보유세 강화를 전제로 양도소득세 중과 조치를 해소하기 바란다. 더불어 임대 사업자에게 주어지고 있는 과도한 세제 혜택을 일몰제 방식으로 축소할 필요가 있다. 이 조치들은 즉각 시장에 매물이 나오게 만드는 효과를 발휘할 것이므로, 정부가 진정으로 부동산값을 안정시키고자 한다면 피하거나 미뤄서는 안 된다.

넷째, 금융규제의 범위에 금융기관 대출뿐만 아니라 전세금까지 포함하기 바란다. 전세금에는 임대료의 의미도 들어 있지만, 임차인이 임대인에게 제공하는 사금융의 성격도 있기 때문이다. 전세금이 금융규제의 대상에 포함되면 지난 몇 년간 한국 사회에서 성행한 갭투자는 자연스럽게 사라질 것이다. 사실 보유세 강화 정책을 꾸준히 추진할 경우, 이런 내용을 갖춘 금융규제가 단기 시장조절의 주요수단이 될 것이다. 그래서 향후 부동산 시장이 침체하여 부양이 필요해 보일 때는 즉시 금융규제 완화로 대처할 수 있을 것이다.

다섯째, 정부는 부동산 가격안정을 명분으로 수도권 주택공급 확대정책을 추진하고 있는데, 그 원칙과 방법에 대한 점검이 필요하다. 이 정책은 단기적으로 새로운 부동산 투기를 유발해 오히려 부동산값 상승을 부추기는 역효과를 발휘할 수 있고, 국공유지를 소멸시키고 수도권 집중을 심화해 국가의 균형 있는 발전을 저해하는 결과를 낳을 수도 있기 때문이다. 따라서 정부는 수도권에 공급되는 주택이 투기꾼들의 먹잇감으로 전락되지 않고 정확히 실수요자에게 전달될 수 있도록 끝까지 긴장을 늦추지말고 시장을 지켜봐야 한다. 또한 수도권 주택공급 확대 정책이 국가 균형발전에 미칠 영향을 정확히 분석하고 이에 따른 정책 대안 마련에도 나서야 한다.