김운수 서울연구원 명예연구위원

겨울철 고농도 미세먼지의 국민 건강영향…계절관리가 답이다

코로나19 대유행(팬데믹: WHO 최고위험 등급) 이전 겨울철 고농도 미세먼지는 국민 건강영향의 최대 걸림돌이자 삶의 질 지표에서 불만족도 지수가 높게 나타나는 것으로 나타났다. 그러나 2020년 코로나19 시대가 전 세계적으로 확산하면서, ‘코로나19 역설’ 논리에 힘이 쏠리고 있으나, 그럼에도 불구하고 대기 질 개선은 단기적이고 일시적인 부수효과에 지나지 않는 착시(錯視)로 보는 시각이 점차적으로 자리 잡고 있다.

올해 2월 설날 전·후부터 두드러진 국외 미세먼지 및 황사 유입, 국내 축적 미세먼지, 대기 정체 등은 ‘나쁨’ 일수(미세먼지 81~150㎍/㎥, 초미세먼지 36~75㎍/㎥) 개선의 위협요소로서 작용한다는 점이다. 문제는 고농도 미세먼지가 겨울~봄에 집중되며, 곳곳에서 감지되는 겨울철 고농도 미세먼지 위험신호는 저돌적으로 다가오는 회색코뿔소(grey rhino) 경고음과 다름 아니다. 이는 미세먼지 계절관리 정책 추진의 당위성을 재삼 반증하고 있다.

미세먼지 계절관리제의 성과 평가…국민 눈높이 수준에 부응한가

미세먼지 계절관리는 2019년 12월 처음 도입됐으며, 현재 지난해에 이어 두 번째 미세먼지 계절관리제(2020년 12월~2021년 3월)를 시행했다. 환경부는 ‘제2차 미세먼지 계절관리제’ 시행 결과, 같은 기간 초미세먼지 ‘평균농도’는 3년 29.1㎍/㎥ 대비 24.3㎍/㎥으로 16% 개선됐고, ‘나쁨’ 일수는 33일에서 20일로 감소했다고 지난 5일 밝혔다. 이는 1차 계절관리제 시행의 당초 정책목표였던 고농도 미세먼지 발생의 ‘빈도 및 강도’ 완화 효과와 일맥상통하고, 성과가 지속적으로 나타나고 있음을 보여준다.

지난 5일 오후 서울 영등포구 63스퀘어에서 바라본 서울 하늘이 맑다.(사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

하지만 계절관리 시행의 기대효과는 미세먼지 배출량 감축과 밀접한 관련성이 있다. 계절관리 이행목록 19개 과제 가운데 발전, 산업, 수송, 생활 등 4개 부문으로 살펴보면 주로 발전, 산업부문의 미세먼지 배출량 감축이 눈에 띈다. 수송과 생활부문은 그러하지 못하다. 더욱이 석탄발전 가동중단 확대 등의 초미세먼지 배출량 삭감이 3213톤이지만 대형사업장의 자발적 감축협약 이행이 7234톤을 삭감해 ‘자발적 감축협약’이 우선 자리매김해 정책 선정의 혼선을 초래하고 있다. 향후 계절관리 시행 과정에서 미세먼지 배출량 감축정보의 완전성 확보 및 세밀한 기대효과 판단, 지역 환경특성에 맞춘 이행목록 확장, 합리적 정보소통 채널 등으로 실속 있고 신뢰받는 국민 눈높이 수준의 계절관리가 요구된다.

실속 있고 신뢰받는 미세먼지 계절관리 추진, 몇 가지 해결과제

첫째, 선순환 하는 미세먼지 계절관리 체계 확보 
계절관리의 가장 취약요인으로 계절(12월~3월) 배출통계 상세정보가 없어 계절관리 추진실적의 양적 평가가 어렵다는 것이다. 계량화되지 못한 정보는 사회·경제적 평가 진단, 나아가 계절관리의 실효성 판단에 약점으로 정책 혼란을 초래한다. Walter A. Shewhart에 의해 도입된 ‘계획(Plan)-실행(Do)-평가(Check)-개선(Act)’의 4단계 목표달성 기법 개념을 차용해 현행 계절관리 허점을 이해하고 발전방안을 모색함으로써 실효성 논란에 대비하는 것이 바람직하다. 또한 계절관리의 수정·보완 요소를 단계마다 찾아내는 모니터링 구축도 중요하다.

둘째, 역발상과 함께하는 계절관리 도약
좀 더 엄격한 배출규제를 시행하거나 다양한 지원정책을 통해 배출량을 감축하는 접근이 현재 계절관리 기본체계를 이루고 있다. 하지만 이는 배출량 감축방안의 표준형으로 제한된 역할만 할뿐 지역별 맞춤형 계절관리로서는 미흡하다. 더하여 4개 권역에서 대기환경 개선 기본계획을 바탕으로 수립하는 시·도 시행계획(2020~2024) 작성에서 미세먼지 계절관리의 운용계획이 제대로 다뤄지지 못해 향후 시행계획에 필수적으로 포함하는 방향으로 검토해야 한다.

역발상 사례로서 주요 보도 및 이면도로 비산먼지를 저감할 수 있는 중·소형 전기차량 개발 및 보급, 계절관리 시행 전 매연여과장치 부착을 집중 유도하는 한시적 지원제도 전환, 계절관리 시행 기간 비상저감조치 시행 시 4~5등급 운행제한, 온실가스 에너지 목표관리 대상 확대 지정, 지역지구제 내 풍로(風路)지구 지정, 계절환경세(季節環境稅) 도입 등이다.

셋째, 이해·소통을 중시하는 계절관리 추진
미세먼지 안전 안내 정보는 개인 건강관리와 추진정책 시행을 국민에게 알려주지만, 정작 국민 기대에 못 미친다는 것이 현실이다. 국민들은 미세먼지 해외유입, 국내 축적 미세먼지, 대기 정체 등의 조건과 고농도 미세먼지 발생 간 함수관계를 각종 정보를 통해 인식할 수 있다. 그러나 보다 중요한 대목은 미세먼지 계절관리에 참여하게 되면 고농도 미세먼지의 건강영향을 얼마나 개선할 수 있는가하는 의문에 대한 명쾌한 해답을 국민들은 원하고 있다는 것이다.

이에 계절관리의 실효성을 제고하는 보조적 장치로서 팩트 체크하는 과정을 적극 검토해야 한다. 이는 이해와 소통 기회를 넓혀 계절관리 추진 가부를 가늠할 수 있는 잣대 역할을 하기 때문이다. 계절관리 시행 전·후 성과평가, 국외 유입 기여율 판단 등을 포함된다.

포용국가·도시의 지평을 확대하는 계기를 기대하며

올해 3월 미세먼지 2차 계절관리가 종료됐다. 시행 결과, 미세먼지 ‘평균농도’ 및 ‘나쁨 일수’ 개선이 눈이 뛴다. 이처럼 겨울철 고농도 미세먼지 발생빈도 및 형성, 국민 건강영향을 감안하면 계절관리제 시행은 합리적 선택이고, 사회적 공감대가 형성된 것으로 판단된다.

하지만 몇해 전 TV 드라마에서 유행하던 대사가 불현 듯 생각난다. ‘이게 최선입니까?’, ‘확실해요?’다. 앞서 2차례 진행된 미세먼지 계절관리제 추진의 학습효과를 바탕으로 군데군데 새는 빈틈을 찾아내고 더욱 실속 있고 신뢰를 받을 만하도록 보완하는 자세가 요구된다. 향후 겨울철 고농도 미세먼지로부터 건강피해 우려를 떨쳐버리는 환경권 회복 정책수단으로서 선순환, 역발상, 이해·소통하는 계절관리로서 도약하기를 기대한다.