김성배 부단장

1990년 초 주민의 손으로 단체장과 의회의원을 직접 뽑으면서 본격적으로 시작된 지방자치가 벌써 16년이나 지났다. 그동안 주민투표제와 주민감사청구제, 주민소송제를 새로 도입하는 등 많은 발전이 있었지만, 전국 어디나 똑같은 자치제도가 획일적으로 적용됨으로써 각 지역의 여건과 특색에 맞는 지방자치의 실현이 어려웠던 게 사실이다.

그러나 참여정부에 들어서는 ‘지방분권과 국가균형발전’을 국정지표로 삼아 주민의 자발적 참여를 통해 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 스스로의 책임 하에 집행하도록 함으로써 지방의 창의성과 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현하기 위해 많은 노력을 기울이고 있다.

이러한 지방분권의 대표적 시책으로, 참여정부는 제주도를 ‘특별자치도’로 만들어 선진적인 지방분권모델을 구현하려는 구상을 추진해 2006년 7월 1일, 제주특별자치도가 공식 출범했다.

제주도를 특별자치도로 선정한 이유는?

제주특별자치도가 탄생하기까지에는 우선 노무현 대통령이 당선자 시절부터 제주도를 ‘분권의 시범도’로 만들겠다는 육성 의지가 있었다.

이에 따라 정부혁신지방분권위원회는 ‘제주특별자치도 기본구상안’을 지난해 5월 확정했으며, 같은 해 7월 총리실에 ‘제주특별자치도 추진기획단’을 둬 기본계획을 마련하고 특별법을 제정했다.

제주도를 특별자치도로 선정한 것은 ‘섬’이기 때문에 정책 효과가 제주 지역에 한정돼 다른 지역 보다 새로운 제도를 도입하거나 국제기준을 적용하는 데 적합한 여건을 지니고 있고, 제주도개발특별법(1991년)·국제자유도시특별법(2001년)을 제정해 독자적인 발전전략을 추진하는 과정에서 축적된 경험과 자치역량이 있다는 점이 고려되었다.

지난해 7월 27일 주민투표를 거쳐 제주도 내 4개 시·군(제주시, 서귀포시, 남제주군, 북제주군)을 폐지하고 제주도 하나로 통합하는 행정체제 개편이 있었으며, ‘제주도 행정체제 등에 관한 특별법’이 지난해 12월 말 국회에서 의결됐다.

또 ‘지방자치법’을 개정해 기존 특별시·광역시·도 외에 광역지방자치단체의 종류로 ‘특별자치도’를 새로 추가하고, ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’을 올해 2월 국회에서 의결했다.

그 주요목적은 첫째 획기적인 자치권 확대 등 차등적 분권을 통한 고도의 자치 실현에 있고, 둘째 규제자유화 등 자유시장 경제모델 구축을 통한 핵심산업 육성으로 제주도 스스로 성장활력을 최대한 발휘할 수 있는 제도적 기반을 마련하자는데 있다.

지방분권 이념의 구현, 국제자유도시 조성위한 기반 마련

이런 특별법에 의해 출범한 제주특별자치도는 참여정부의 지방분권모델을 실현해 새로운 지방자치 시대를 여는 전환점 역할을 할 것이고, 규제완화와 제도개선을 통한 핵심산업의 육성으로 경쟁력 있는 국제자유도시로 발돋움할 수 있는 계기를 마련한 점에서 큰 의미가 있다.

지금까지 우리나라 지방자치는 획일화된 자치제도를 운용해 왔기 때문에 지역 여건에 맞는 특색 있는 지방자치를 실현하기 어려웠다.

하지만 제주도는 1,000건이 넘는 중앙권한을 이양받고 많은 자율성을 부여받는 등 고도의 자치권이 보장됨으로써 제주 여건에 맞는 개성있고 차별화된 지방자치를 실현할 수 있게 되었다. 이런 지방자치의 실현으로 제주도가 앞으로 우리나라 지방자치를 선도하는 ‘분권의 모범도’로 성장할 수 있기를 기대해 본다.

또한 관광·교육·의료 등 핵심산업을 성공적으로 육성해 홍콩, 싱가포르와 경쟁할 수 있는 국제자유도시가 되어서 제주 지역 발전 뿐 아니라 국민경제 발전에도 이바지할 수 있을 것으로 본다.

제주도민들이 새로 출범한 제4기 지방자치 시대를 맞이하는 의미는 다른 지역주민들과는 사뭇 다르다.

다른 지역은 새로운 단체장과 의회의원이 바뀔 뿐 지방자치제도가 달라지는 것은 아니나, 제주특별자치도는 행정체제도 다르고, 지방자치단체 종류도 ‘도(道)’에서 ‘특별자치도(特別自治道)’로 바뀌며, 조직·인사·재정, 주민참여, 경찰, 교육, 의료, 관광 등 많은 분야에 있어서 기존의 지방자치제도와는 달라졌다.

행정, 교육·의료 등에서 다른 지역과 차별화된 제도 시행

제주특별자치도 출범으로 달라지는 주요 내용은 다음과 같다.

먼저 행정체제가 달라진다. 다른 시·도는 그 아래에 기초지방자치단체인 시·군·자치구를 두고 시장·군수·구청장은 주민직선으로 선출하나, 특별자치도는 기초지방자치단체 대신에 행정시(하부행정기관)를 설치하고 행정시장은 도지사가 사전예고 또는 개방형을 통해 뽑아 임명한다.

법률안 개정 건의에 있어서도 다른 지방자치단체는 중앙부처에 아무런 구속력이 없는 단순한 법률 개정 건의만 가능하나, 특별자치도에는 한 차원 높은 ‘법률안 제출 요청권’을 주어 특별자치도가 법률안을 제출하면 중앙부처는 그 타당성을 의무적으로 검토해야 한다.

특별자치도는 조직이나 인사 운영에 있어서도 다른 지방자치단체와 달리 총액인건비제를 적용받지 않고, 그 사항을 조례로 자율적으로 정할 수 있다.

교육분야는 다른 지방자치단체와 더욱 차이가 크다. 다른 지방자치단체는 교육감 및 교육위원을 학교운영위원회에서 간선으로 뽑고 교육위원회를 지방의회와 별도 기구로 두고 있는 반면, 특별자치도는 주민이 교육감 및 교육의원을 직접 선출하고 교육위원회를 지방의회와 별도 기구가 아니라 지방의회의 상임위원회로 일원화해 교육의원 5인과 지방의회의원 4인으로 구성한다.

또한 특별자치도는 초중등 외국인 교육기관을 설립할 수 있고, 지역 소재 대학 안에 외국대학의 교육과정을 운영할 수 있으며, 경제자유구역보다 더 학교 운영의 자율성이 높은 자율학교와 국제고등학교를 설립할 수 있게 된다.

이러한 제도적 여건을 통해 앞으로 제주도에 국제적 수준의 교육 여건이 마련되면 지역주민 뿐만 아니라 국내·외 유학 수요를 제주도로 흡수해 국부의 유출을 막고 국가 발전에 이바지할 수 있을 것이다.

그리고 전국 최초로 다른 지방자치단체에는 없는 자치경찰이 생긴다. 제주도에 현재 있는 국가경찰조직은 그대로 유지되지만, 그와 별도로 특별자치도지사의 지휘·감독을 받는 자치경찰이 교통 단속, 공공행사 경비, 환경·보건·위생 단속 등을 행한다.

자치경찰 업무를 수행하기 위해 도청에는 자치경찰단을 두고 단장은 총경으로 보하며, 행정시에는 자치경찰대를 두며 대장은 경정 또는 경감이 맡는다.

제주특별자치도는 의료분야에 있어서도 다른 지역과 달리 원격진료와 비전속진료가 허용돼 직접 방문을 통한 진료도 가능하고, 첨단 정보통신기술을 활용하여 제주 지역 밖으로 나가지 않고도 국내·외의 질 높은 의료서비스를 받을 수 있게 된다.

해외 우수 의료진이 들어올 수 있도록 외국 영리의료법인의 설립도 허용하고 있다. 이를 통해 국내외 의료수요를 제주도로 흡수하고, 천혜의 자연환경과 접목한 의료관광을 활성화시킴으로써 동아시아 의료허브로의 성장을 꿈꾸고 있다.

중앙행정기관이 그 소관 사무를 처리하기 위해 지방에 두는 특별지방행정기관도 특별자치도에는 새로이 둘 수 없도록 하고, 기존의 특별지방행정기관 중 7개 기관(지방국토관리청, 지방해양수산청, 지방보훈청, 지방중소기업청, 지방노동위원회, 지방노동사무소, 지방환경출장소)은 우선적으로 제주도로 이관하며, 나머지 기관도 단계적으로 이관할 예정이다. 이관된 7개 기관이 수행하던 사무를 앞으로는 특별자치도에 두는 해양수산본부, 도로관리단, 직업안정사업소, 노동위원회 등이 수행한다.

지방세도 기존에는 도세와 시·군세를 각각 도와 시·군에서 분리 징수했으나, 특별자치도는 시·군세와 도세를 특별자치도세로 전환되고 시·군세(주민세·재산세·자동차세·주행세·농업소득세·담배소비세·도축세·종합토지세·도시계획세·사업소세)도 특별자치도가 부과·징수한다.

또한 담배소비세와 주행세를 제외하고는 모든 세목에 대해 기존보다 세율조정권을 2배로 확대하고, 보통교부세도 보통교부세 총액의 3%를 매년 특별자치도에 교부하며, 국고보조사업 및 중앙권한 이양분에 소요되는 비용은 국가균형발전특별회계에 제주계정을 따로 두어 통합 지원한다.

특별자치도에 대한 감사시스템도 완전히 달라진다. 다른 지방자치단체는 행정자치부의 합동감사 등 중앙행정기관의 감사를 받고, 자체 감사기구도 단독제(과장·국장 등)로 운영하나, 특별자치도는 중앙행정기관의 감사를 배제하고 특별자치도지사 소속 하에 교수와 민간인 7인으로 구성되는 독립적인 감사위원회(합의제 행정기관)를 둔다. 앞으로 중앙행정기관은 특별자치도에 대한 감사가 필요한 경우에는 감사위원회에 감사를 의뢰해야 한다.

그리고 휴양관광지인 제주도의 특성을 활용하고 제주도 기간산업인 관광산업의 경쟁력을 강화하기 위해 무비자 입국국가를 확대하고, 국제컨벤션산업을 육성하며 외국인 전용 카지노 허가권 등 관광 관련 권한도 이양한다.

관광·교육·의료 등 핵심산업 육성을 지원하고 투자를 유치하기 위해서 특별자치도 내 투자진흥지구 지정 대상 사업에 IT·BT, 교육·의료 관련 사업을 추가하고, 투자진흥지구의 지정 요건도 1,000만 달러 이상 사업에서 500만 달러 이상인 사업으로 완화한다. 투자진흥지구로 지정되면 법인세는 3년간 100% 면제에 2년간 50% 감면의 혜택을, 재산세는 10년간 100% 감면 혜택을 부여할 예정이다.

제주특별자치도 발전을 위한 향후 과제와 관리시스템은?

이와 같이 제주특별자치도 출범으로 중앙정부의 권한이 제주도로 이양되고 자치경찰, 교육자치, 주민소환제 등 새로운 제도들이 도입되는 등 다른 지역과 달라지는 내용이 많으므로 일정 기간 동안은 특별자치도가 성공적으로 정착될 수 있도록 중앙 차원의 지원과 조정 역할이 필요하다.

따라서 국무총리를 위원장으로 하는 제주특별자치도 지원위원회를 설치하고, 그 위원회 사무를 지원하기 위한 중앙전담기구로 총리실에 사무처를 둔다. 지원위원회는 제주특별자치도 발전 및 국제자유도시 조성에 필요한 사항을 종합적으로 지원하고 중앙부처간 의견을 조정하며, 사무처는 중앙 차원에서 특별자치도를 총괄 지원·조정하는 전담기구 역할을 수행한다.

제주특별자치도 지원위원회와 사무처는 이번에 마련된 특별법을 토대로 행정규제자유화 추진, 중앙권한의 단계적 이양, 행정 및 재정자주권 제고 방안, 성과관리체제 마련 등 2단계 과제를 추진할 예정이다.

특히 국무총리와 제주특별자치도가 성과목표 및 평가에 관한 협약을 체결하고, 그 협약에 따라 매년 특별자치도 운영 성과를 평가한 후, 그 결과를 중앙권한의 이양 및 규제완화의 폭과 속도를 조절하는 등 특별자치도 발전 전략에 반영할 계획이다.

제주특별자치도는 참여정부의 지방분권의 대표적 시책인 점을 명심해 성공적으로 정착시킬 수 있도록 정부는 최선을 다할 것임을 약속드린다.

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