본격적인 지방자치 실시에 앞서 달라지는 행정의 모습과 제도·법령 등에 대한 인지도를 높이기 위해 총무처 주관으로 1~4급 재경공무원 3천8백명을 대상으로 지방자치대비 실무교육을 실시한다. 오는 29, 30일 이틀에 걸쳐 서울지방경찰청과 과천청사에서 열릴 이번 교육의 주 내용은 ▶중앙·지방정부간 국가기능의 효율적 처리방안 ▶지방공무원 업무처리능력 향상을 위한 중앙정부의 지원·협력방안 그리고 변경된 제도 및 법령 등이다. 그중 ‘중앙정부와 자치단체간의 바람직한 관계정립’이란 주제의 한국지방행정연구원 김익식(金益植) 수석연구원의 특강 요지를 소개한다.

김 익 식(金 益 植)  <한국지방행정연구원 수석연구원>

지방화의 논거

지방자치제를 조기에 정착시키고 국가발전을 위해 또 중앙과 지방의 역량을 효과적으로 결집시키기 위해서는 중앙과 지방간의 관계가 소모적 대립관계가아니라 발전적 협력관계로 재정립될 필요성이 있다. 이런 시각에서 먼저 지방화의 논거가 무엇이고 지방화에 따른 중앙·지방간의 문제점을 규명한 후 이를 극복해나가는 바람직한 방안을 모색해본다.

먼저 지방화는 사실상 세계화와 하나로 맞물려 있는 개념이다. 오늘날의 국제사회는 세계화와 지방화를 동시에 수행하고 있으며 세계화의 추진 주체는 국가 못지않게 지방자치단체이다.

그런 의미에서 세계화시대의 국가경쟁력은 지방자치단체의 경쟁력, 기업의 경쟁력, 민간의 경쟁력 등을 결집하여 이룩하는 것이 바람직하다. 이로써 지방자치단체나 지방기업 및 지역주민의 잠재력을 개발하고 활력을 고취시켜 지역의 경쟁력을 강화하려는 것이다.

중앙·지방간 관계의 변화

이와 같이 지방의 자율성과 자주성의 증대를 가져오게 될 지방자치의 실시는 많은 변화를 초래하게 된다. 특히 중앙정부와 지방자치단체간의 관계가 점차 대리자 모형으로부터 동반자 모형으로 전환돼 나갈 것이다. 이때 여러가지 문제점 발생이 예상된다.

중앙정부가 직접 관장하는 국가공단, 핵발전소 및 핵폐기물처리장의 입지선정 등 위험성과 혐오성을 가진 시설의입지문제 등 상호이해관계가 읽혀있는 사업과 지방자치단체의 권한범위 문제, 구역변경, 시군통합, 사무처리에 대한비용분담, 지방자치단체 사무처리의 취소·정지·이행강제 등과 관련하여 상호 갈등이 계속 증가될 것으로 예상된다.

또한 민선자치단체장의 등장에 따라 기존 중앙통제의 메커니즘이 더 이상 작용하기 힘들게 될 것이다. 이 가운데 인사상의 통제는 대단히 약화될 것으로 보인다. 재정통제의 경우도 현재 중앙정부가 의무적으로 교부해야 하는 재정지원이 주를 이루고 있어 지방자치단체의 행위를 유도하기 위한 유인적 기능 내지는 간접적 통제와 같은 기능을 기대하기가 어려울 것이다.

다시 말해 민선단체장들이 중앙정부에 의한 권한행사에 묵묵히 순응할지, 아니면 사법부를 통한 판결에 의존할지가 앞으로 주목된다.

발전적 관계정립 방안

이런 과제들을 해결하기 위해서는 중앙·지방간에 바람직한 제도적 개선은 물론 기본이념의 정립과 이에 입각한 양자간의 합의가 선행돼야 한다.

현재의 과도한 중앙집권으로부터 지방분권으로 과감히 나아가되 분권화 과정에서 나타날 수 있는 부작용을 최소화하고 국가의 통합성을 계속 유지시킬 수 있는 제도적 장치가 보완돼야 하는 것이다.

그 첫째로 중앙집권체제에서의 중앙정부에 의한 지방자치단체의 통제는 주로 인·허가, 승인, 감사 등 권력적 통제방식 위주로 행해졌으나 지자체하에서는 비권력적 관여로 전환되어야 한다.

둘째는 단체장 직선으로 지방자치단체에 대한 권력적 통제가 점차 어려워질 것이 예상되는 만큼 재정지원과 기술지원 등을 활용하는 유인적 통제체제로의 전환이 요구되고 있다.

특히 이제까지 장려적 성격의 국고보조금은 크게 발전하지 못했으나, 앞으로 국정에 대한 자치단체의 참여를 위해 일종의 유인적 통제장치로 장려적 성격의국고보조금을 크게 확대할 필요가 있다.

셋째는 중앙정부의 정책결정에 있어 자치단체의 의사를 미리 반영하거나 지방자치단체의 참여기회를 확대할 필요가 있다.

지방자치단체가 국정에 참여함으로써 주민과 가까운 국정수행을 확보하고 상호이해와 합의형성을 촉진하며 상호 이익대립의 예방과 조정의 場을 제공함과 아울러 국정의 종적관계를 시정하는 효과를 갖는다.

마지막으로 현재의 국가사무, 자치사무, 단체위임사무 및 기관위임사무의 4가지 사무구분을 명백히 함과 동시에 합리적인 사무배분을 위해 단체위임사무는 폐지하는 것이 바람직하다. 단체위임사무는 일단 지방자치단체에 위임된 후에는 다만 법령상 중앙통제가 가해지는 범위와 경비의 일부를 국고에서 부담한다는 점에서 자치사무와 차이가 있다. 그러나 실제로는 자치사무와 거의 동일하게 처리되기 때문에 단체위임사무를 폐지하고 위임사무 모두를 자치사무화함으로써 사무구분을 단순화하고 자치사무의 범위를 확대할 필요가 있다. 이럴 경우 국가전체의 사무는 국가사무·자치사무 및 기관위임사무의 3가지로 보다 명료하게 분류될 수 있다.