김순은 대통령소속 자치분권위원회 부위원장(서울대학교 행정대학원 교수)

당시 민주화운동을 이끌었던 야당의 지도자들은 대통령 직선제와 지방자치가 실시되지 않고는 여·야간의 정권교체가 원천적으로 불가능하다고 인식했다.

그들의 예언은 적중했고 1987년 헌법개정에 따라 그 이후 여·야간의 정권교체가 이뤄져 적폐청산이 가능했고 이는 민주주의의 발전으로 이어졌다.

그럼에도 불구하고 1961년 이후 지속된 효율성 중시의 국가주의와 이에 기초한 중앙집권체제를 개선하는 헌법적 보완은 이루어지지 못했다. 그 결과 전체 인구의 50%에 가까운 사람들이 수도권에 집중하면서 수도권-비수도권의 격차는 점차 확대돼 왔다.

국가주의에 기초한 효율성 중시의 국가운영은 주민주권에 기초한 풀뿌리 민주주의의 발전을 원천적으로 봉쇄해 지역의 자생력을 약화시키는 결과가 되었다. 스스로의 결정에 의한 지방자치로 발전되지 못하다보니 책임성에 대한 의식도 매우 낮았다.

우리나라도 1980년대 이후 이러한 문제점을 인지하고 정부별로 지방이양합동심의회, 지방이양추진위원회, 지방분권촉진위원회, 지방행정체제개편추진위원회, 지방자치발전위원회 등 다양한 추진주체를 설치하여 지방분권을 추진했다.

그러나 노무현 정부의 정부혁신지방분권위원회를 제외하곤 가시적인 성과를 거두지 못했다. 노무현 정부는 역대 어느 정부보다도 제주특별자치도와 세종특별자치시의 설치에서 보는 바와 같이 의욕적으로 지방분권을 추진했다.

노무현 대통령의 획기적인 노력에도 불구하고 지역에서 체감할 수 있는 지방분권으로 계승되지는 못했다. 그 이후 형식적인 수준에 머물던 지방분권에 관한 논의는 문재인 정부의 출범으로 새로운 국면을 맞게 되었다.

문재인 정부는 노무현 정부의 지방분권 의지를 뛰어 넘었다. 2017년 10월 지방자치의 날에 문재인 대통령은 ‘연방제에 버금가는 지방분권’을 국민에게 천명하며 지방분권에 대한 대통령의 의지를 표명했다. 문재인 대통령의 지방분권에 대한 관심과 지지는 2가지 측면에서 확인할 수 있다.

첫째, 새롭게 개정될 헌법의 내용에 지방분권이 포함된다는 점이다. 이미 각계각층에서 제안된 헌법 개정의 내용 중에 우리나라는 자치와 분권에 기초한 민주공화국임을 천명하고 이를 위해 지방자치단체라는 용어를 갈음하는 지방정부, 제2국무회의, 지방정부 자치권의 강화 등이 정부안에 포함된 것으로 보도했다.

둘째, 지방분권이라는 용어를 보완하는 차원에서 자치분권이라는 개념이 도입됐다. ‘자치를 풍요롭게 하는 분권’이라는 의미의 자치분권은 자치와 분권을 직접적으로 연계시킴으로써 자치분권이 우리의 삶을 변화시킬 수 있는 중요한 독립변수가 될 수 있음을 보여줄 것이다.

자치분권 업무를 총괄 지휘하는 대통령 소속 지방자치발전위원회가 ‘자치분권위원회’로 간판을 바꿔 달고 20일 출범했다. 새출발을 알리는 현판식이 관계자들이 참석한 가운데 열렸다.(사진=저작권자(c) 연합뉴스, 무단 전재-재배포 금지)

문재인 정부의 자치분권을 제도적으로 뒷받침하기 위해 2018년 3월 20일 ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’이 공포됐고 이 법에 따라 자치분권을 추진할 주체로서 자치분권위원회가 구성되어 출범한다.

자치분권위원회는 기존의 추진주체들과는 상이한 정책적 환경 속에서 활동할 것으로 전망된다. 무엇보다도 문재인 대통령의 정책적 지지가 가장 두드러진 특성이다. 자치분권의 과정은 고도의 정치성과 행정적 전문성을 띠고 있기 때문에 과거의 예를 보면 대통령의 지지가 약하면 추진동력이 크게 약화되는 특성을 지닌다.

자치분권위원회가 새로운 헌법적 제도 위에서 활동할 가능성이 높다는 것도 매우 의미있는 정책적 환경이다. 앞에서 간략히 언급했듯이 현행 우리나라의 헌법은 국가주의에 기초한 중앙집권체제를 규정하고 있으나 향후 지방주의에 기초한 ‘자치와 분권에 기초한 민주공화국’으로 전환될 경우 우리의 삶을 크게 변화시킬 수 있다.

이를 위해 자치분권위원회는 새로운 헌법의 이념과 내용을 실체적인 법률에 구현될 수 있도록 광범위한 자치분권 과제를 추진할 것이다. 비록 헌법의 개정이 이뤄지기 전이라도 지방의 체감도과 높은 재정분권, 자치경찰, 자치교육은 물론 전 부처에 걸쳐 기능중심의 중앙행정권한의 이양을 적극적으로 추진할 계획이다. 

강화되는 자치분권을 효과적으로 수행할 지방의 거버넌스 구축도 빼놓을 수 없는 중요한 과제이다. 스스로 결정하고 그 결정에 대해 책임지는 기제를 확립하고 이해 당사간의 유기적인 소통으로 지방의 정치력을 제고할 수 있는 제도적 여건을 만들어야 하는 것도 자치분권위원회의 중요한 과제가 될 것이다. 

자치분권위원회는 풀뿌리 민주주의의 착근에도 남다른 관심을 갖고 있다. 민주주의가 양보와 배려의 문화 위에 훈련을 통해 발전된다고 볼 때 주민자치의 정착은 풀뿌리 민주주의의 발전과 밀접한 관계를 맺고 있다. 주민자치의 확대는 현장에서 자치분권을 경험하는 소중한 기회가 될 것이다.

자치분권위원회가 추진할 과제의 범위는 종래와는 비교도 될 수 없을 정도의 수준이 될 것으로 전망된다. 중앙정부 각 부처의 반발도 종래와는 비교가 되지 않을 것이다. 이를 극복하기 위해서는 대통령의 정책적 지지는 물론 지역 주민의 변함없는 지지가 무엇보다도 중요하다.

지역주민의 열렬한 지지는 자치분권 과정에 자치분권위원회의 리더십을 강화시켜 자치분권을 성공으로 이끄는 열쇠가 될 것이다.