새 정부가 출범할 때마다 지역균형발전정책은 ‘단골메뉴’처럼 국정의 우선순위에 올랐다. 그럼에도 불구하고 별다른 성과를 거두지 못하고 실패를 거듭했다. 균형발전에 대한 철학의 빈곤과 전략적 부재에 따른 필연적 결과였다.

역대정부의 균형발전 정책은 주로 수도권을 규제하는 데만 집중됐다. 또 중앙정부가 주도하는 방식이었다. 막대한 예산이 투입됐지만 지방의 경쟁력은 오히려 뒷걸음질 쳤다. 참여정부도 지역균형발전정책을 핵심 국정과제로 삼았다. 초기반응은 시큰둥했지만 국가균형발전위원회를 설치하고 지방살리기 3대 특별법을 제정하면서 상황이 달라졌다. 균형발전에 대한 접근방식도 중앙의존형에서 자립형 지방화로 전면 수정했다. 지방의 호응도 뒤따르기 시작했다.

참여정부의 지역균형발전정책은 통합적 균형과 역동적 균형의 동시 추진이다. 낙후지역에 투자를 확대해 기회의 균등을 보장하고 지역간 경쟁을 통해 나타난 결과의 차등을 인정하자는 것이다.



지난 4년 동안 이 같은 전략을 바탕으로 △지역혁신 역량강화(지역혁신체계구축, 지방대학혁신역량강화) △지역특화발전 추진 △낙후지역 개발촉진(신활력사업) △공공기관 지방이전 △혁신도시 건설 △수도권 계획적 관리 △살기좋은 지역만들기 △기업과 사람이 지방에 모이게 하기 위한 2단계 균형발전정책 등 지역균형발전 시책들을 꾸준하게 추진해왔다. 목표는 ‘전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회 건설’로 집약된다. 과거의 ‘집권-집중발전 모델’을 ‘분권-분산발전 모델’로 전환해 성장과 균형의 병행발전을 추구하자는 것이다.


■ 수도권 기업 지방이전 늘고 지방생산성 증가

프랑스의 경우, 1960년대 초반 국가기능의 40%가 파리에 집중되는 등 불균형이 심각했다. 프랑스 정부는 1972년 국가기능의 분산과 지역균형발전을 위해 소피아 앙티폴리스 조성사업을 국가적 사업으로 추진했다.

현재 인구 35만명의 소피아앙티폴리스에는 세계 60여 개국 1,2767개의 사업체가 집적돼 있으며 총 고용인원은 26,635명에 달한다. 개발에 착수한 지 30여년 만에 세계 10대 지식기반 선도지역의 하나이자 유럽 3대 지식기반 도시 중 하나로 탈바꿈한 것이다.

이처럼 국제경쟁의 중심축이 국가에서 지방으로 급속하게 수평이동하고 있다. 세계 각국은 혁신성과 역동성을 동시에 갖춘 특성화된 도시개발로 경쟁의 파고를 넘고 있다. 지역혁신체계 구축을 통한 혁신역량 강화와 혁신 클러스터에 기반 한 새로운 도시가 국제경쟁력의 ‘간판’으로 떠오른 것이다.

참여정부도 ‘자립형 지방화’와 ‘국가균형발전’을 목표로 지역전략산업의 육성에 박차를 가하고 있다. 특정지역에 한정된 자원을 비수도권 전역으로 확산시켜 전국적 차원에서 지역전략산업을 육성하겠다는 것이다. 이와 동시에 지역전략 산업을 매개로 지역혁신체계를 구축하고, 지역경제의 패러다임을 혁신주도형 경제로 재편하고 있다.


■ 참여정부 들어 비수도권 GRDP·제조업 성장세 ‘뚜렷’

참여정부는 각 지역별로 각각의 특성과 비교우위에 입각한 특성화 발전전략을 추진하고 있다. 지역별 특성화 사업을 기반으로 지역의 혁신역량을 강화하고 자립적이고 내생적인 발전을 도모함으로써 국가전체의 생산성과 효율성을 늘인다는 전략이다.

당초 지역전략산업은 외환위기 이후인 1999년 대구(섬유), 부산(신발), 경남(기계), 광주(光) 등 특정지역의 경제회복을 도모하기 위해 지역별 특화산업을 지원하면서 시작됐다. 2002년 이후에는 강원, 경북, 대전, 울산, 전남, 전북, 제주, 충남, 충북 등 비수도권 9개 지역이 추가됨에 따라 지원대상 산업이 ‘4+9’개로 확대됐다.

하지만 참여정부는 기존의 ‘특정지역 특화산업 지원전략’을 자립형 지방화와 지역균형발전의 정책적 목표에 맞춰 전국적으로 확대하는 등 일대 수술을 단행했다. 지역경제 파급효과와 성공가능성이 높은 지역사업을 ‘4+9’와는 별도의 지역혁신 산업기반 구축사업으로 묶어 신규지원에 나선 것이다.

이에 따라 전국 13개 광역시·도에서 각각 4개씩 선정된 총 52개의 지역전략 사업이 2005년부터 집중적인 지원을 받게 됐다. 참여정부는 이 가운데 제조업 분야 32개 지역전략 산업 지원을 위해 ▲지역전략 산업진흥 ▲지방대학중심 산·학·연 연계 ▲지역혁신체계 구축 등 3대 프로그램을 집중 추진하고 인프라 구축, 기술개발, 인력양성, 기업지원 서비스 등 다각적인 지원을 추진했다.


이 같은 처방은 서서히 ‘효력’을 발휘하고 있다. 참여정부 출범이후 비수도권의 지역 내 총생산(GRDP)과 제조업의 성장세가 뚜렷하게 나타나고 있다.

1999년부터 2002년까지 수도권과 비수도권의 연간 GRDP는 각각 9.9%와 7.1% 성장했으나 참여정부 이후 성장추세가 역전된 것으로 나타났다. 2004년까지 비수도권은 연 8.8%의 성장률을 보이며 수도권의 6.1%를 앞질렀다. 제조업 분야에서도 비수도권의 약진이 두드러졌다. 참여정부 들어 비수도권 제조업은 연 13%의 성장률을 보이며 7.3% 증가에 그친 수도권을 훌쩍 뛰어 넘었다.

이에 따라 지역경제 내 제조업 비중은 지난 99년 33.1%에서 2002년 31.9%로 하향곡선을 그리다가 2004년 34.4%를 기록, 다시 증가세로 돌아섰다. 뿐만 아니다. 2003년 이후 생물, 전자, 기계, 부품소재 등 산업전반에 걸쳐 지방의 강세가 계속 이어지고 있다. 특히 부품소재 산업의 경우 지방 전역의 성장세가 수도권을 압도하고 있다.



특히 전남(생물), 충북(정보통신·반도체), 충남(전자정보), 대구(모바일·나노), 광주(光산업)지역 등이 높은 성장률을 기록했다. 정부는 지역전략 사업 지원을 위해 2003년부터 2005년까지 국비 1조947억원을 투입했으며 프로그램별로는 지역전략 산업진흥에 총 지원액의 76%에 달하는 8,400억원을 할당했다.

기능별로는 인프라 구축과 기술개발에 각각 4,776억원(43.6%)과 4,383억원(40%)이 소요됐으며 인력양성, 기업지원서비스 등에 1,788억원(16.3%)이 지원됐다. 지역별로는 비수도권 13개 지역 중 4개 지역(부산, 대구, 광주, 경남)의 지원액이 총액의 48.8%를 차지했으며 산업별로는 전자(32.3%), 기계·자동차(30.8%), 생물(22.8%)산업 순이었다.

정부는 앞으로 지역전략산업 투자효과를 높이기 위해 지역경제 기여도 및 기여 가능성에 따라 전략산업을 유형화하고, 지원을 차별화 할 계획이다.

■ 비수도권 7개 지역 산업단지클러스터 시범 추진 중

혁신주도형 경제를 이끌 신성장 동력으로 ‘혁신클러스터’가 뜨고 있다. 기존 산업단지가 단순 생산 집적지로서 한때 수출과 고용의 중심지 기능을 수행했으나 연구기능과 산·학연계가 미흡해 한계상황에 몰린 탓이다.

주요 선진국들은 이미 지식기반, 혁신주도형 성장전략으로 경제체질을 급속히 전환하고 지속적인 경제성장 모드에 들어간 상태다. 이른바 혁신활동과 기업가 정신이 결합된 혁신클러스터가 기술혁신과 신경제를 창출하는 ‘전진기지’가 돼 가고 있는 것이다.

참여정부 역시 지식창출과 혁신능력 제고를 국제경쟁력 강화와 신경제구조 정착을 위한 일차적 과제로 보고 혁신 클러스터 조성에 애쓰고 있다. 정부는 이를 위해 지난 2004년 1월29일 산업단지 혁신 클러스터 사업을 ‘신국토구상 7대 중점과제’로 선정하고 6월3일에는 ‘7개 시범단지’의 우선 추진을 선언했다.

산업단지 혁신 클러스터 사업은 기업과 대학, 연구소 및 지원기관이 산업단지를 중심으로 지식과 정보, 기술 등을 교류·연계하고 상호 협력하는 사업이다. 이를 통해 산업단지의 경쟁력을 높이는 것이 목적이다.

현재 산업단지 혁신클러스터는 충청권의 대덕 R&D특구와 오창·오송 IT·BT 클러스터가 활성화 되고 있으며 창원(기계), 구미(전자), 울산(자동차), 반월·시화(부품소재), 광주(광산업), 원주(의료기기), 군산(기계·자동차부품) 등 7개 시범단지가 추진되고 있다.

참여정부는 2005년 7월 대덕연구단지와 그 인근지역 2,130만평을 대덕연구개발 특구로 지정하면서 ‘2015년까지 세계 초일류 혁신클러스터’로 발전시킬 계획이다. 이를 위해 2010년까지 연구 성과의 사업화 촉진, 벤처생태계 조성, 글로벌 환경 구축, 타 지역과의 연계 및 성과확산 등의 전략을 추진하겠다고 밝혔다.

추진계획에 따르면 대덕연구개발 특구는 과학기술의 창출과 이전, 활용이 효율적으로 일어나는 연구 견인형 ‘신성장 동력기지’로 개발된다. 이곳은 국내 혁신클러스터 허브에서 글로벌 허브로 도약해 국가 성장의 견인차 역할을 할 계획이다.

참여정부는 또 7개의 산업단지 혁신클러스터를 육성하기 위해 추진단별로 미니클러스터(소규모 산·학·연 협의체)를 구성, 운영하는 등 클러스터 사업의 안정적 기반 마련에도 힘쓰고 있다.

2006년 6월 현재 48개의 미니클러스터에 1,897개 기업과 809명의 산·학·연 전문가가 활동 중이다. 과제해결 지원을 위한 전문 인력도 1,173명을 구축해 활용하고 있다. 정부는 이들 시범단지의 성공적 안착을 위해 △산·학·연간 긴밀한 협력적 개방형 네트워크 구축 △연구개발과 생산이 결합된 자립형 클러스터 구축 △우수인력의 정주를 위한 근무환경 개선 △국내외 우수 클러스터와 교류·협력 사업 등을 추진할 방침이다.

이밖에도 2000년부터 2010년까지 총 사업비 6,000억원이 투입되는 문화사업 클러스터 조성사업이 추진돼 전국 10개 지역에 지역문화 산업지원센터가 건립될 전망이다. 현재 부천, 춘천, 대전, 청주, 광주, 전주, 대구, 부산 등 8개 지역이 지정협의를 마쳤으며 2002년 3월 청주가 지방문화산업단지로 지정됐다.


■ 5일은 도시에서 2일은 농촌에서 ‘5도2촌’ 현실화

낙후지역이 새로운 활력지대로 거듭나고 있다. 정부가 전국 70개 기초자치단체를 선정해 특별재정지원에 나선 결과다. 과거 근대화 과정에서 소외되고 낙후된 지역에 자생력을 심겠다는 의도다. 그 연결고리는 선택과 집중을 통해 선별된 지역특화사업이다.

이 때문에 지역의 향토자원, 문화·관광자원, 지역민 교육프로그램, 지역민 삶의 질 향상 사업, 지역 이미지 마케팅 등의 분야에서 다양한 사업들이 발굴·시행되고 있다. 지역 스스로가 지역특화 사업에서 농·산·어촌형 지역혁신체계 구축을 통한 자생적인 발전의 길을 모색하고 있는 것이다.

이를 위해 △1·2·3차 산업의 융합을 통한 고부가가치산업 창출 △5도2촌 활성화 사업추진 △낙후지역 발전을 위한 SOC 확충 △교육·의료 등 공공서비스 향상 등 5대 과제가 ‘차림표’로 제시됐다.

정부는 지난 2005년 전국 234개 기초자치단체를 대상으로 인구감소율, 소득수준, 인구밀도, 재정상황 등 4대 지표를 종합평가해 낙후정도가 심한 하위 30%를 신 활력지역으로 선정했다. 급격한 인구감소와 인구 노령화 등으로 지역기반이 붕괴되고 인적자원 등 발전역량이 취약한 낙후지역을 지원하기 위해서다.

이에 따라 정부는 지난 2005년부터 매년 2,000억 원씩 3년간 총 6,000억원에 이르는 특별재정을 ‘신활력 추진을 위한 지역특화 사업’에 투입하고 있다.


이들 사업 중 향토자원개발, 지역문화관광개발, 지역이미지 마케팅 등 지역 내 자생적 발전역량을 강화하고 성장 동력을 만들어 낼 수 있는 사업이 전체의 77%를 차지한다. 이외에 교육·인재육성, 생명·건강산업 육성, 해양·수산자원 개발 사업 등이 나머지 23%를 기록하고 있다. 신활력 지역특화 사업은 매3년 마다 선정되며 최대 9년간 지원이 가능하다.

신활력사업은 과거 중앙정부 주도의 일방적인 시혜정책이 아니라 지자체가 포괄적인 자율권을 갖고 산·학·연 등 민간이 사업의 추진 주체로 참여하고 있다. 이 때문에 신활력 사업은 기존 낙후지역 개발사업과 달리 인재육성, 고용 및 소득기반 확충, 향토자원 개발 등 소프트웨어 사업위주로 추진되고 있다. 반면 낙후지역 개발사업은 관주도의 생활·정주환경 개선사업과 SOC건설 등 하드웨어 사업에 치중했었다.

이와 함께 국가균형위원회, 행정자치부 등 8개 부처가 공동 추진단을 구성하고 민관 전문가의 자문과 컨설팅을 바탕으로 지속적인 단계별 평가를 실시하는 등 지역혁신을 위한 확실한 효과를 뒷받침하고 있다.

이에 따라 모처럼 지역 내 대학·기업·연구소·NGO·언론 등 지역혁신주체들도 머리를 맞대고 있다. 지역 스스로 자생적인 발전 동력을 찾아 농도상생(農都相生)의 균형사회를 만들어 보자는 데 의기투합한 까닭이다.

최근에는 낙후지역이 주5일 근무제의 확대와 웰빙 문화의 확산으로 새로운 기회를 맞고 있다. 국민소득 2만불 시대의 도래와 함께 여가와 레저로 눈을 돌리는 등 국민들의 생활 패턴이 변화하고 있기 때문이다. 이 과정에서 환경적 가치와 삶의 질을 중시하는 시대적 흐름에 따라 농·산·어촌의 쾌적한 환경이 소중한 자원으로 부각되고 있다.

여기에 고속교통망이 확충되고 첨단 통신기술이 발전함에 따라 낙후지역에 대한 접근성도 대폭 개선돼 레저 및 관광수요가 폭발적으로 증가하고 있는 추세다. 바야흐로 5일은 도시에서 생활하고 주말 2일은 농·산·어촌에서 체류하자는 ‘5도2촌’ 사업이 현실화되고 있는 것이다. 앞으로 신활력 사업이 성공적으로 추진된다면 전국토의 경쟁력 강화로 이어져 농촌과 도시가 더불어 잘사는 균형사회 실현과 국민통합에 크게 기여할 것으로 기대된다.

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