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송파 헬리오시티 등 아파트 발주 입찰에서 담합한 10개 사업자 제재 및 입찰담합 방지를 위한 제도개선 추진

사업자선정지침을 개정하여 입찰담합업체에 대한 제재의 실효성 확보

공정위·국토부·지자체가 정례적으로 사업자 선정 부정행위 합동조사 실시

2022.07.19 국토교통부

국토교통부(장관 원희룡, 이하 ‘국토부’)는 공동주택 발주사업에서 발생하는 입찰담합을 방지하기 위해 공정거래위원회(위원장 조성욱, 이하 ‘공정위’)와 협력하여 제도개선을 추진하기로 하였다.

공정위는 국내 최대아파트인 송파 헬리오시티아파트의 출입보안 시설 설치공사 등 아파트 발주 공사·용역 사업자 선정 입찰에서 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격을 담합한 (주)아파트너, (주)슈프리마, 아람에너지(주) 등 10개 사업자에 대해 시정명령과 함께 과징금 총 1,900만 원을 부과하기로 결정하였다.

또한, 공정위는 사건조사 과정에서 현행 사업자 선정 제도 및 부정행위 감시 체계의 개선점을 파악하고 공동주택 주무부처인 국토부와 함께 입찰참가제한 조치의 실효적 작동, 정례적인 합동조사 등 제도개선방안을 마련하였다.

특히, 국토부는 입주민 스스로 공사비용 등의 적정성을 판단하고 부정행위를 감시할 수 있도록 공동주택관리정보시스템(www.k-apt.go.kr)에 유사한 아파트 간 낙찰가 비교 검색 기능을 만들기로 하였다.

이번 조치는 만성적 생활밀착형 불공정 분야인 아파트 유지보수 사업자 선정과정에서의 입찰담합에 대해 엄정 제재하는 한편, 국토부와 공정위가 함께 제도개선방안을 마련했다는 점에 의의가 있으며, 개선안대로 입찰참여제한 조치가 실효적으로 작동하고, 입주민에게 스스로 부정행위를 감시할 수 있는 기초자료가 충분히 제공된다면 향후 입찰담합뿐 아니라 사업자 선정과정에서의 부정행위를 예방하고 관리비의 부당한 인상을 막는데 기여할 것으로 기대된다.

[1] 배경 및 경위

도시화 및 아파트를 통한 주택공급이 이어지면서 우리나라는 전체 주택의 약 62%가 아파트이고, 전체 국민의 약 50%가 아파트에 거주하고 있다.

또한, 아파트의 노후화 및 커뮤니티센터 등 편의시설 확충에 따라 관리비와 APT 발주 공사·용역 계약 규모도 증가추세이다.

* 공동주택 관리비 규모: (18년) 18.7조원 → (20년) 21.7조원 → (21년) 22.9조원
** 공동주택 발주 공사·용역 계약 규모: (19년) 7.1조원 → (20년) 6.8조원 → (21년) 7.7조원


공사·용역 계약 규모가 커짐에 따라 아파트 입주민들 간 사업자 선정과정, 사업비 적정성에 관한 불신과 갈등이 지속되고 있다.

* 공정위 민수입찰담합조사팀 출범이후(‘21.6.~) 접수된 국민신문고 민원 중 APT 유지보수 관련 건은 60%(62/103건)에 이름


공정위는 올 3월에 아파트 발주 공사·용역 입찰담합에 대한 집중 현장조사(3.8.~4.1, 26개 사업자)를 실시하여, 일부 업체들의 법 위반 사실 및 업계의 실태를 확인하는 한편, 현행 사업자 선정 제도 및 감시체계의 개선점을 파악하고 공동주택 주무부처인 국토부와 제도개선 방안에 대해 논의하였다.

[2] 관련 입찰담합의 구조적 특징

업계실태를 조사한 결과, 아파트 발주 공사·용역 입찰담합은 입찰참여업체 간의 수평적 들러리 합의와 발주처(입주자대표회의, 관리사무소)와 특정업체 간의 수직적 유착관계가 중첩적으로 발생한다는 특징이 있다.

그 이유는 일정 규모 이상의 공동주택*은 원칙적으로 경쟁입찰을 부쳐야 해서 발주처가 특정업체를 밀어주기로 약속했어도 해당업체의 낙찰이 보장되지 않기 때문이다.

* 300세대 이상 공동주택, 150세대 이상 주상복합아파트 등


그래서 해당업체는 현장설명회에 참여한 타 업체들에게 자신의 기득권을 주장하며 양보를 요구하거나, 자신에게 협조적인 업체를 들러리사로 포섭*하게 된다.

* 유효한 입찰이 성립하기 위해서는 최소 2개사 또는 3개사 입찰참여 필요


그런데 아파트 발주 공사·용역 사업자 선정 과정에서의 부정행위에 대해서는 기관마다 기능과 역할이 구분되어 있다.

공정위는 투찰참여업체들 간의 입찰담합을 조사하고, 지자체는 국토부에서 마련한 입찰절차 등 관련 기준의 준수 여부를 조사·감사하며, 경찰은 배임·입찰방해죄 여부를 수사한다.


[주요 사례]

◇ 돈암동 한신한진 APT 보수공사 입찰담합 (2022. 1월)

- (입찰전) 00업체는 2016.11월 입주자대표회의 구성원 등에게 접근해 공사내용 등에 대해 자문해 주면서 입찰이 자신에게 유리한 방향으로 설계되도록 유도

- (입찰후) 00업체는 3개 이상의 업체가 참여해야만 입찰이 성립된다는 점을 고려해 입찰 공고일 전후로 2개사를 들러리로 끌어들임

- 검찰은 이들 3개사의 전현직 대표와 전직 아파트 관리소장을 입찰방해 및 공정거래법 위반 혐의로 기소


[3] 이번에 조치한 사건

① 송파 헬리오시티아파트 출입보안 시설 설치 입찰담합 건

< 법 위반 내용 >

(주)아파트너(이하 ‘아파트너’)와 (주)슈프리마(이하 ‘슈프리마’)는 2019년과 2020년에 국내 최대 아파트(9,510세대)인 송파 헬리오시티아파트가 발주한 ‘출입보안 시설* 납품 및 설치업체 선정’ 입찰에 참여하면서 아파트너를 낙찰예정자로, 슈프리마를 들러리로 합의하고 이를 실행하였다.

* 안면인식기, 스피드게이트, 발열감지 모듈, 독서실 전등제어 제품 등


이 사건은 새 아파트가 초기에 발주한 공사에서는 담합을 하면서도 낮은 금액을 투찰하여 낙찰받아 자사의 제품을 설치한 후, 이어서 발주된 추가 공사에서 담합 없이 참여하면서도 선행 공사로 얻은 기득권을 이용하여 부당한 이익을 취했다는 특징이 있다.

헬리오시티아파트는 2019. 12월과 2020. 10월에‘안면인식기 등 납품 및 설치업체 선정 입찰’을 진행했는데, 아파트너는 업무협약 파트너인 슈프리마에게 들러리 참여를 요청하였고 낙찰자로 선정되었다.

* 아파트너, 슈프리마 이외의 업체도 입찰에 참여했는데, 아파트너가 각 입찰에서 3억2,600만원과 2,000만원으로 투찰하여 낙찰됨


이후 헬리오시티아파트는 2020. 11월 안면인식기 등을 추가 설치하기 위해 업체 선정 입찰을 공고했는데, 아파트너는 입찰에 참여했으나 투찰금액(4,346만원)이 높아 떨어졌고 최저금액(3,690만원)을 투찰한 타 업체가 낙찰받았다.

* 해당 입찰에서 아파트너는 슈프리마에 들러리 참여를 요청하지 않음


그런데, 낙찰업체가 안면인식기를 설치하기 위해서는 기존 등록된 입주민 정보와의 연동작업이 필요했고, 이는 기존 설치업체인 아파트너의 협조가 필수적이었다.

그러나 아파트너가 협조를 거부하면서 끝내 공사는 진행되지 못했고, 헬리오시티아파트는 2021. 1월에 입찰을 재공고하였다.

재공고 과정에서 아파트 관리사무소는 아파트너와 ‘제품공급 및 기술지원협약서’를 체결하였는데, 그 내용은 낙찰업체는 연동작업에 대한 기술지원비 명목으로 2,500만원을 아파트너에게 지급하여야 한다는 것이었다. 이로써 아파트너는 입찰 결과와 상관없이 2,500만원을 보장받게 되었다.

비록 2,500만원을 보장받게 되었지만 아파트너는 2021. 1월 재입찰에 다시 응찰하려 하였다. 그런데 아파트너는 정보통신공사업자 등록이 되어 있지 않아 입찰참가자격이 없다는 사실이 밝혀졌다.

* 아파트너는 2019년 및 2020년 당시에도 정보통신공사업자 등록이 안 되어 있었는데, 연동문제가 해결되지 않으면서 아파트너의 입찰참가자격 문제가 불거졌음


결국 재공고된 입찰에서 제3의 업체가 낙찰자로 선정되었고(투찰금액 4,346만원), 아파트너는 이 낙찰업체와 하도급계약(계약금액 3,950만원)을 맺고 실제 공사를 수행하였다.

* 결과적으로 2020. 11월 입찰시 3,690만원으로 낙찰된 공사는 4,346만원의 금액으로 시행되었다.


< 적용 법조 및 조치 내용 >

□ (적용법조) 舊 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제19조제 1항 제8호*(입찰담합)

* 2021. 12. 30. 시행된 現법률(제17799호)상 해당 법조는 제40조제1항제8호


(조치 내용) 아파트 발주 입찰의 경우 민간입찰이지만 비용 부담주체(입주민)와 계약주체(입대의, 관리사무소)가 달라 입주민이 자신의 피해를 인식하기 어려운 만큼 입찰 담합에 대한 제재를 강화하였다.

* 통상 발주처가 민간기업인 경우 공공기관 발주 경우보다 중대성을 약하게 평가


담합에 가담한 2개 사업자에 대해 시정명령과 함께 총 700만원의 과징금을 부과하기로 결정하였다.

② 아파트 열병합발전기 정비공사 입찰담합 건

< 법 위반 내용 >

아람에너지(주)(이하 ‘아람에너지’), (주)에너세이버(이하 ‘에너세이버’), 에너지원은 2018. 4월부터 2021. 11월까지 인천 만수주공4단지아파트 등이 발주한 9건의 ‘열병합발전기* 정비공사 입찰’에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격 등을 합의하고 이를 실행하였다.

* 아파트 열병합발전기는 가스연료를 통해 전력생산, 난방, 급탕 등을 동시에 수행하는 자가발전시스템으로서 1990~2000년대에 친환경 발전방식으로 주목받았으나 가스단가 인상, 난방방식(지역, 개별난방) 전환 등으로 인해 현재는 관련 업체 대부분이 폐업하는 등 사양 산업화 되었음


(적용법조) 舊 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」제19조 제1항 제8호*(입찰담합)

* 2021. 12. 30. 시행된 現법률(제17799호)상 해당 법조는 제40조제1항제8호


(조치 내용) 담합에 가담한 3개 사업자 중 낙찰받은 아람에너지 대해 시정명령과 함께 1,200만 원의 과징금을 부과하고 나머지 업체들에 대해서는 경고처분 하기로 결정하였다.

※ 최종 부과 과징금은 조정될 수 있음


③ 청주 리버파크자이아파트 알뜰장터 입찰담합 건

< 법 위반 내용 >

(주)부부농산(이하 ‘부부농산’), (주)새벽유통(이하 ‘새벽유통’), (주)에프앤비물산(이하 ‘에프앤비물산’), 한울타리이벤트, 청원은 2021. 6. 2. 청주 리버파크자이아파트가 발주한 ‘알뜰장터운영업체* 선정’ 입찰에 참가하면서 사전에 낙찰예정자, 들러리 및 투찰가격을 합의하고 이를 실행하였다.

* 아파트 단지 내에서 주 1회 식품 및 과일 등을 판매하는 시장


알뜰장터운영업체 선정 입찰은 공사·용역 입찰과 반대로 아파트측이 임대료를 받는 것으로 낙찰자로 선정되기 위해서는 최고가로 투찰해야 한다*.

* 입찰방식이 적격심사제이라도 가격점수가 커서 최고가 투찰업체가 사업자로 선정됨


이 사건 담합은 한울타리이벤트와 청원이 해당 아파트 알뜰장터를 운영하기 위하여 각각 친분이 있는 에프앤비물산과 부부농산을 끌어들이면서 시작되었다.

* 한울타리이벤트와 청원은 개인사업자로 입찰참가자격을 충족하지 못했음


합의가담자들은 입찰일에 아파트 내 벤치에 모여 부부농산과 에프앤비물산이 똑같이 4,500만원으로 투찰하되, 두 업체 중 적격심사에서 높은 점수를 받는 업체가 낙찰받기로 합의하였다.

또한, 부부농산과 에프앤비물산은 각각 500만원씩 총 1,000만원을 마련하여 새벽유통에게 주면서 다른 입찰 참여업체들이 높은 금액으로 투찰하지 않도록 중간에서 역할을 해달라고 요청하였다.

* 합의장소에서 에프앤비물산은 새벽유통에게 현금 500만원을 지급하였고 부부농산은 낙찰 후에 지급하기로 약속함


다만, 합의에 가담하지 않은 제3의 업체가 더 높게 투찰(5,800만원)하여 합의대로 사업자가 선정되지는 못하였다.

< 적용 법조 및 조치 내용 >

(적용법조) 舊 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제19조 제1항 제8호*(입찰담합)

* 2021. 12. 30. 시행된 現법률(제17799호)상 해당 법조는 제40조제1항제8호


(조치 내용) ㈜부부농산 등 5개 사업자에게 시정명령을 부과하였다.

* 대부분 업체들이 연 매출 10억원 이하의 소규모사업자여서 과징금은 부과하지 않음


[4] 관련 제도 개선

공정위는 사건처리 과정에서 업계의 실태와 현행 제도의 개선점을 파악하여 공동주택 주무부처인 국토부에 제도개선을 건의하였고, 국토부는 이를 받아들여 아파트 발주 공사·용역 사업자 선정 입찰담합을 막기 위한 제도개선을 추진하기로 하였다.

첫째, 「주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토부 고시)」을 개정하여 입찰담합업체에 대한 입찰참여 제한 조치의 실효성을 확보하기로 하였다.

(문제점) 현행 규정상 공정위로부터 과징금 처분을 받은 입찰담합업체는 6개월간 입찰에 참여할 수 없는데*, 사업자 선정과정에서 해당 사실여부를 확인하는 절차가 없어 입찰담합업체가 사업자로 선정될 소지가 있다.

* 주택관리업자 및 사업자 선정지침 제26조(참가자격의 제한)는 입찰뿐 아니라 수의계약도 못 하도록 규정


< 입찰참가제한 기간 중 계약 사례 >

ㅇ 실제 지난 5년간(17.1~22.3.) 자료 분석 결과, A, B, C, D, E, F* 6개사는 입찰참가 제한기간 중 5개 APT 입찰에서 낙찰자로 선정(총 계약금액 913백만원)

* F사 낙찰자로 선정되었으나, 지침 26조 위반으로 입찰이 무효 처리됨


ㅇ 또한, C, D, E 3개사는 위 기간 중 4개 APT와 수의계약 체결(총 계약금액 10백만원)


(개선방안) 국토부는 입찰서류에 ‘공정위로부터 과징금 처분을 받은 사실 유무 확인서’를 포함시켜 사업자 선정 시 입찰담합업체 여부를 확인하는 절차를 마련하기로 하고, 공정위는 확인서 발급이 원활하도록 현행 시스템을 개선하기로 하였다.

둘째, 공정위, 국토부는 지자체와 협력하여 정례적으로 사업자 선정 부정행위에 대해 합동조사를 하기로 하였다.

(문제점) 실제 현장에서는 수직적, 수평적 공모가 복합적으로 발생하는 반면, 공정위의 입찰담합 조사와 지자체의 부정행위 등 사업자선정지침 위반에 대한 조사·감사가 개별적으로 이루어져 시너지를 못 내고 있다.

* 실제 지난 3월 ‘송파 헬리오시티 APT’에 대해 공정위·지자체 각각 조사


(개선방안) 중복조사 방지 및 효율적 조사를 위해 공정위, 국토부, 지자체가 조사대상 아파트를 협의해서 정하고 합동조사를 실시하기로 하였다.

또한 일회성 조사에서 벗어나 매년 3·10월 정례화하고, 입찰방해·배임죄 혐의가 확인된 경우 경찰에 수사의뢰 하기로 하였다.

셋째, 주택관리업자의 이해상충 문제를 예방하기 위해 주택관리업자와 투찰업체가 계열관계인 경우 입찰서류에 명시하도록 사업자선정지침을 개정하기로 하였다.

(문제점) 주택관리업자는 아파트 입주민을 대신하여 공사·용역 사업자 선정업무를 담당하는 자인데, 주택관리업자와 투찰자가 특수관계에 있는 경우 이해상충 문제가 발생한다.

현행 사업자선정지침은 이런 이해상충 문제를 막기 위한 규정을 두고 있으나, 적용대상을 관리사무소 직원 개인이 운영하는 사업자로 한정*하여 일부 주택관리업자가 자신의 계열사를 공사·용역 사업자로 밀어주고 낙찰금액을 올리려고 하는 경우가 확인되었다.

* 입찰에 참가할 수 없는 사업자로 ‘입대의 구성원, 관리사무소장, 관리직원이 운영하는 사업자’로 규정(사업자선정지침 제26조)


< 주택관리업체 현장조사 시 확인된 내용 일부 >

○ □□ 주택관리업체 직원 인수인계서 일부 발췌
 - △△시티 아파트, 계약종료일 21. 00. 00., 1X동/8XX세대
 - 도급관리를 위탁관리(m2당 단가 1원)로 변경요구
 - 관리소장에게 당사(계열사)에 유리한 기술인력 및 장비목록이 포함된 입찰서(안) 전달

○ △△시티 아파트 관리소장이 □□ 주택관리업체 본사 직원에 보낸 메일 일부 발췌
 - 관리업체 m2당 단가 2원으로 수정 사수하려 했으나, ●●위원의 강경한 고집으로 단가 1원
 - 경비, 미화 기업이윤도 1%대로 수정 되었습니다.
 - 제가 □□ 안을 관리인 수용의사(안으로) 끌고 갈 생각입니다.


(개선방안) 공사·용역 사업자 선정 입찰에 참여한 업체가 주택관리업자의 계열사인 경우, 이를 사업자 선정 시 입주민들이 알 수 있도록 입찰서류에 계열사임을 표시하도록 할 계획이다.

* 계열사의 입찰 참여를 금지하는 것은 현실적으로 어려우므로 대신 계열사라는 사실을 입주민에게 알려주는 방향으로 개선


넷째, 입주민의 자율적 감시역량을 활용하기 위해 유사한 아파트 간 공사비 비교 검색 기능을 추가하는 등 공동주택관리정보시스템(K-APT)* 을 개선하기로 하였다.

* 공동주택관리의 투명성과 효율성을 제고하기 위해 공동주택관리에 관한 정보를 종합적으로 관리하는 시스템(공동주택관리법 제88조)


(문제점) 공사·용역 사업자 선정 부정행위의 직접적 피해자는 관리비를 내는 입주민으로 입주민들은 부정행위를 적극적으로 감시할 의사와 능력이 있으나, 현재는 입주민의 감시역량 활용에 바탕이 되는 입찰정보가 활용되기 어려운 형태로 제공되고 있다.

K-APT에서 제공하는 입찰정보를 통해 아파트 간 공사비 등을 비교할 수 있으나, 일일이 입찰결과를 확인해야 해서 검색․분석에 많은 시간과 노력이 필요하다.


< 민원인이 K-APT를 통해 공사비를 비교해서 제보한 사례 (민원내용 발췌)>

◇ 서울 ㅇㅇ아파트 균열보수 및 재도장 공사비 관련 담합 비리 의혹(21.10월)
 - (담합의혹) 비정상적으로 과도한 공사비

2020년 8월부터 현재까지 서울 지역에 한정하여 재도장 공사를 K-APT에서 확인한 결과, 7XX세대 아파트의 7억9천만원의 재도장공사비는 비정상적으로 과도함을 확인할 수 있음
  (비교1) △△아파트(1,XXX세대) : 2020년X월 – 582,000,000원
  (비교2) ◎◎아파트(9XX세대) : 2021년 X월 – 486,700,000원
  (비교3) ●●아파트(3,XXX세대) : 2020년 X월 – 689,000,000원


(개선방안) 입주민이 시기, 지역, 용역 및 공사 종류, 세대수, 면적 등이 유사한 아파트 간 가격정보를 쉽게 비교 검색할 수 있도록 K-APT 기능을 개선하기로 하였다.

또한, 입찰참가 업체의 입찰기록을 검색할 수 있게 만들어 입주민이 자신의 아파트의 공사비가 적정한지 판단할 기초자료로 활용할 수 있게 할 계획이다.

[4] 의의·향후 계획

이번 조치는 만성적 생활밀착형 불공정 분야인 아파트 유지보수 사업자 선정 과정에서의 담합에 대해 제재를 하는 한편, 업계의 실태와 이에 대한 개선점을 파악하여 공정위와 국토부가 함께 제도개선안을 마련했다는 점에 의의가 있다.

개선안대로 담합업체에 대한 입찰참여제한 조치가 실효적으로 작동하고, 입주민 스스로 부정행위를 모니터링할 수 있는 환경이 조성된다면 향후 입찰담합뿐 아니라 사업자 선정과정에서의 부정행위를 예방하고 관리비의 부당한 인상을 막는데 기여할 것으로 기대된다.

공정위와 국토부는 10월에 합동조사를 실시하고, 연말까지 사업자 선정지침 개정 등 제도개선을 추진하여 아파트 유지보수 시장에서의 부정행위 방지 및 투명성 제고를 위해 지속적으로 협업해 나갈 계획이다.

“이 자료는 국토교통부의 보도자료를 전재하여 제공함을 알려드립니다.”

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